ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2022 року
м. Київ
справа № 440/1361/19
адміністративне провадження № К/9901/35489/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Мороз Л.Л.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2019 року (головуючий суддя: Гуцал М.І., судді: Донець Л.О., Бенедик А.П.) у справі № 440/1361/19 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання протиправною та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
15 квітня 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Полтавській області (далі також відповідач або Управління Держпраці), в якому просила:
визнати протиправною та скасувати постанову Управління Держпраці у Полтавській області від 19 березня 2019 року № ПЛ3529/19/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами в розмірі 250 380,00 грн.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2019 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2019 року, у задоволені позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка направила на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 19 грудня 2019 року), у якій скаржниця просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
27 січня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 12 липня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка у встановленому законом порядку зареєстрована як фізична особа-підприємець, РНОКПП НОМЕР_1 .
Наказом Управління Держпраці у Полтавській області від 25 лютого 2019 року № 53П головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Ю.Бойко, ОСОБА_6 доручено провести заходи державного контролю щодо відповідності вимогам законодавства про працю ФОП ОСОБА_1
25 лютого 2019 року заступником начальника Управління Держпраці в Полтавській області видано направлення № 400 на проведення інспекційного відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 .
За результатами перевірки складено акт інспекційного відвідування № ПЛ3529/19/АВ від 27 лютого 2019 року, яким встановлено порушення частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України).
За змістом акту інспекційного відвідування зазначено, що з метою проведення інспекційного відвідування 26 лютого 2019 року о 12 годині 15 хвилин здійснено вихід за місцем здійснення підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 у АДРЕСА_1 , магазин-кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1 ". Під час виходу встановлено, що гр. ОСОБА_2 здійснювала розстановку товару (алкогольні напої) на полиці в магазині. В кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" працювала барменом гр. ОСОБА_3 , яка розливала напої за барною стійкою. Трудові договори укладені у письмовій формі з гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_3 , накази про прийняття їх на роботу, повідомлення про прийняття їх на роботу, яке подається до органів ДФС, 26 лютого 2019 року ФОП ОСОБА_1 державному інспектору праці не надані.
По цим фактом ФОП ОСОБА_1 26 лютого 2019 року надала письмові пояснення, у яких зазначила, що ОСОБА_2 проходила стажування продавцем на протязі періоду 06 лютого 2019 року по 26 лютого 2019 року. Також в кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" проходила стажування ОСОБА_3 , яка обслуговувала клієнтів на протязі 25 лютого 2019 року по 26 лютого 2019 року. Станом на 26 лютого 2019 року трудові договори з даними працівниками не укладались, накази та повідомлення про прийняття на роботу відсутні.
27 лютого 2019 року головним державним інспектором праці ОСОБА_6 винесено припис про усунення виявлених порушень № ПЛ3529/18/АВ/П.
05 березня 2019 року начальником Управління Держпраці в Полтавській області прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ПЛ3529/19/АВ/П/ТД. Розгляд справи про накладення штрафу відповідно до частини другої статті 265 КЗпП на ФОП ОСОБА_1 за порушення законодавства про працю призначено на 19 березня 2019 року.
19 березня 2019 року начальник Управління Держпраці в Полтавській області Щербак С.Л., розглянувши справу про накладення штрафу на підставі акту інспекційного відвідування від 27 лютого 2019 року № ПЛ3529/19/АВ щодо порушення частини третьої статті 24 КЗпП України, вирішив накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 250 380 грн.
Позивачка не погодилася з постановою про накладення штрафу від 19 березня 2019 року № ПЛ3529/19/АВ/П/ТД-ФС, у зв`язку з чим звернувся до суду з цим позовом.
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначила, що постанова про накладення штрафу за допущення працівників до роботи без укладення трудового договору прийнята з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки не ґрунтується на фактичних обставинах справи. Присутність у магазині - кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 » гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_3 під час проведення інспекційного відвідування 26 лютого 2019 року було зумовлене тим, що гр. ОСОБА_2 прийшла до позивачки для можливого подальшого працевлаштування, в подальшому з нею був укладений договір від 06 березня 2019 року. Щодо гр. ОСОБА_3 , то вказана особа є подругою працівника позивача ОСОБА_4 , яка прийшла до неї в кафе щоб поспілкуватися. ОСОБА_4 відлучилась за сімейними обставинами та попросила ОСОБА_3 подивитися за баром, без дозволу позивачки. Наголошує, що допуск до роботи без належного оформлення трудових відносин не підтверджується належними та допустимими доказами, оскільки відсутні докази виникнення трудових відносин між позивачкою та гр. ОСОБА_2 та гр. ОСОБА_3 .
Відповідач у відзиві просив відмовити у задоволені позову, посилаючись на правомірність висновків про наявність порушень вимог частини третьої статті 24 КЗпП України. Зазначив, що з метою проведення інспекційного відвідування здійснено захід за місцем здійснення підприємницької діяльності ФОП ОСОБА_1 , а саме магазин-кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 », який розташований за адресою: у АДРЕСА_1 . Під час відвідування встановлено, що гр. ОСОБА_2 здійснювала розстановку товару (алкогольні напої) на полиці в магазині. В кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 » працювала барменом гр. ОСОБА_3 , яка розливала напої за барною стійкою. Вказана обставина підтверджується письмовими поясненнями ФОП ОСОБА_1 , які були надані нею під час інспекційного відвідування. Жодних документів на підтвердження укладання трудових відносин позивачкою не надано.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій встановли, що 26 лютого 2019 року під час інспекційного відвідування магазину-кафе "ІНФОРМАЦІЯ_1" інспектором праці було встановлено, що гр. ОСОБА_3 виконувала обов`язки бармена та гр. ОСОБА_2 виконувала обов`язки продавця без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника та за відсутності повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу. Беручи до уваги встановлені обставини, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у діях позивачки наявні ознаки, які свідчать про порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначає про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що, на її думку, призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Позивачка вважає, що висновки судів попередніх інстанцій не відповідають матеріалам та фактичним обставинам справи.
Стверджує, що в день проведення інспекційного відвідування, ФОП ОСОБА_1 зустрілась з ОСОБА_2 , яка прийшла по оголошенню для влаштування на роботу барменом. Зустріч відбувалась на першому поверсі магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 », де здійснює свою господарську діяльність підприємець ФОП ОСОБА_5 .
Звертає увагу, що між ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_5 існують договірні відносини на виконання договору оренди нежитлового приміщення. ФОП ОСОБА_1 здійснює свою господарську діяльність в кафе « ІНФОРМАЦІЯ_1 », яке знаходиться на другому поверсі, а на першому поверсі (торгівельний зал), за договором оренди нежитлового приміщення здійснює свою господарську діяльність інший підприємець, а саме ФОП ОСОБА_5 .
За позицією позивачки, показаннями свідка ОСОБА_6 підтверджено, що ним не перевірялось та не встановлювалось, де саме фактично здійснюється господарська діяльність ФОП ОСОБА_1 та громадянка ОСОБА_2 знаходилась в торговельному залі першого поверху магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 », що не було враховано судами попередніх інстанцій.
Щодо трудових відносин із ОСОБА_3 позивачка покликалась на пояснення свідка ОСОБА_7 , яка пояснила, що вдень інспекційного відвідування відлучилась на годину за сімейними обставинами та попросила свою подругу ОСОБА_3 подивитися за баром, про що позивачку не повідомила. Також зазначила, що у період проведення інспекційного відвідування інспектором праці від ОСОБА_3 не відбиралось будь - яке пояснення (усне чи письмове); не встановлювалась її особа.
Скаржниця вважає, що суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновку щодо доведеності факту допуску до роботи ОСОБА_2 та ОСОБА_3 з огляду на відсутність в матеріалах справи належних та допустимих доказів на підтвердження зазначеного факту.
Водночас зазначає, що письмове пояснення від 26 лютого 2019 року писала під диктовку інспектора праці і зазначені нею в поясненнях обставини не відповідають дійсним обставинам справи.
За твердженням позивачки, посилання в судових рішеннях як на єдину підставу для відмови в задоволені позову лише на письмові пояснення останньої, при цьому ігноруючи інші докази по справі, є порушенням норм процесуального права щодо рівності учасників процесу, повного та всебічного дослідження обставин справи.
У відзиві відповідач зазначає, що не погоджується з доводами касаційної скарги позивачки та стверджує, що рішення судів попередніх інстанцій ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права і повним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.
Додатково зазначає, що у протоколі розгляду справи від 19 березня 2019 року зазначено, що ОСОБА_1 були роз`яснені права щодо можливості заявити клопотання, надати пояснення, зауваження, додаткові документи, що мають значення при розгляді справи по суті та оскаржити постанову у судовому порядку. Проте будь-яких додаткових документів в ході розгляду справи не надавалось. Із зазначеним протоколом ОСОБА_1 ознайомлена під підпис без будь-яких заперечень.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідач, Управління Держпраці у Полтавській області є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
За змістом частини 4 статті 2 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі також Закон України № 877-V) заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону (частини 5 статті 2 Закону № 877-V).
Крім того, частиною 4 статті 4 Закону № 877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Частиною 1 статті 6 Закону № 877-V визначені підстави для здійснення позапланових заходів.
Частинами ж 2-4 статті 6 Закону № 877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, виключення становлять позапланові заходи передбачені частиною 4 статті 2 цього Закону.
Разом з тим, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
На виконання частини 1 статті 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України 26 квітня 2017 року затвердив Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі також Порядок № 295, чинний на момент виникнення спірних правовідносин), пункт перший якого визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 295, державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань уповноваженими особами.
Підстави для проведення інспекційного відвідування визначені пунктом 5 Порядку № 295.
Згідно з підпунктом 3 пункту 5 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у зв`язку з аналізом Паспорту неформальної зайнятості населення Полтавської області та враховуючи вимоги Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі №81 1947 року, першим заступником начальника Управління Держпраці у Полтавській області прийнятий наказ "Про проведення заходів державного контролю" від 25 лютого 2019 року № 53П головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Ю.Бойко, ОСОБА_6, доручено провести заходи державного контролю щодо відповідності вимогам законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 .
На підставі вказаного наказу 25 лютого 2019 року заступником начальника Управління Держпраці в Полтавській області видано направлення №400 на проведення інспекційного відвідування на предмет додержання вимог законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 .
У постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 200/11885/18-а викладена наступна правова позиція:
« 23. Статтею 12 Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі", що ратифікована Законом України № 1985-ІV від 08 вересня 2004 року (далі - Конвенція), передбачено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: а) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та с) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: і) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; іі) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; ііі) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; іv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
24. Тобто, Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються.
48. Паспорт неформальної зайнятості є лише джерелом інформації, за результату аналізу якої керівником органу контролю прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування. При цьому, норма пп. 3 п. 5 Порядку № 295 не встановлює вичерпного переліку джерел інформації, натомість, передбачає, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Також, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю результатами здійсненого ним аналізу наявної інформації.