ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 липня 2022 року
м. Київ
справа № 120/1460/21-а
адміністративне провадження № К/9901/24384/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 01.03.2021 (головуючий суддя: Маслоід О.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2021 (головуючий суддя: Сторчак В.Ю., судді: Граб Л.С., Іваненко Т.С.) у справі №120/1460/21-а за позовом Керівника Могилів-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави, Яришівської середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Могилів-Подільського району Вінницької області до Яришівської сільської ради Могилів-Подільського району Вінницької області про зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2021 року керівник Могилів-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави, Яришівської середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Могилів-Подільського р-ну Вінницької області звернувся з позовом до Яришівської сільської ради Могилів-Подільського району Вінницької області (далі - відповідач), в якому просив зобов`язати відповідача вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Яришівська середня загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Могилів-Подільського району Вінницької області, що розташована за адресою: Вінницька область, с. Яришів, вул. Головна, 5 шляхом виготовлення технічної документації із землеустрою та реєстрації речового права а земельну ділянку площею 2,5 га.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 01.03.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2021, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку із тим, що позов не належить розглядати за правилами адмінсудочинства. Прокурору роз`яснено, що даний спір взагалі не підлягає судовому розгляду.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані рішення, а справу направити до Вінницького окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 11.08.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 12.07.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що Яришівська СЗШ користується земельною ділянкою орієнтованою площею 2,5 га, проте відсутність правовстановлюючих документів створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Прокурор зазначив, що з 2002 року органом місцевого самоврядування не вжито жодних дій, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку навчального закладу.
В обґрунтування підстав звернення з цим позовом до суду, прокурор послався на відсутність органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах. Водночас інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов для здобуття освіти.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є питання виготовлення технічної документації із землеустрою та реєстрація речового права на земельну ділянку, відтак - органом, уповноваженим на реалізацію цього питання, власне і є відповідач.
Вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та відповідачем, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
Суди зазначили, що спір між прокуратурою та відповідачем щодо зобов`язання відповідача вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Яришівська СЗШ, шляхом виготовлення технічної документації із землеустрою та реєстрації речового права на земельну не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС не передбачена.
При ухваленні рішення у цій справі, суди послалися на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 30.09.2020 у справі №815/6347/17.
Одночасно суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, констатував, що цей спір не підлягає розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі судовому розгляду.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного встановлення юрисдикційної підсудності цієї справи. В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник стверджує, що звернувся з цим позовом до суду на виконання функцій, визначених Конституцією України, Законом України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та КАС України. Зазначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Інтереси держави у спірному випадку полягають у необхідності неухильного і ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов для здобуття освіти. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу порушення прав дітей на здобуття освіти та можливість будь-яких зловживань щодо розпорядження земельними ділянками навчальних закладів. На переконання скаржника, недотримання вимог земельного законодавства та законодавства про освіту зачіпає інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель.
Прокурор наголосив, що освітній заклад тривалий час функціонує в умовах порушень вимог чинного законодавства шляхом користування земельною ділянкою без оформлення правовстановлюючих документів та без відповідної державної реєстрації такого права.
Отже, порушення земельного законодавства щодо користування земельною ділянкою без оформлення правовстановлюючих документів та без відповідної державної реєстрації такого права створює передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей, що у своєю чергу є невиконанням гарантій держави у сфері освіти.
Також скаржник зазначив, що у цій справі прокурор не здійснює квазіпредставницьку функцію, як стверджують суди попередніх інстанцій, між прокурором та відповідачем не виник компетенційний спір, прокурор не є позивачем у справі із самостійним інтересом, не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, а захищає інтереси держави в силу закону, виходячи з того, що орган, уповноважений здійснювати функції у спірних правовідносинах, відсутній. Зазначене, на переконання скаржника, відповідає меті та завданню адміністративного судочинства.
За твердженнями скаржника, зазначений спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який внаслідок своєї бездіяльності не реалізував надані йому чинним законодавством владні обов`язки щодо оформлення за начальним закладом правовстановлюючих документів на землю.
Одночасно скаржник просив врахувати, що висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 30.09.2020 у справі №815/6347/17, на які послалися суди обох інстанцій при ухваленні оскаржуваного рішення, не є релевантними до цієї справи, оскільки виникли за іншого суб`єктного складу сторін та предмету позову.
Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 3 статті 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно із статтею 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.