ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2022 року
м. Київ
справа №520/12309/19
адміністративне провадження № К/9901/33867/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 05.05.2021 (головуючий суддя - Горшкова О.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2021 (головуючий суддя - Присяжнюк О.В., судді - Перцова Т.С., Жигилій С.П.),
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Генеральної прокуратури України, Офісу Генерального прокурора, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора №1140ц від 17.10.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача була відсутня законна підстава для його звільнення через відсутність жодної з підстав, передбачених у п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру». Позивач вказував, що Генеральна прокуратура України не перебувала в стані припинення, а тому вказане фактично свідчить про не настання події, з якою пов`язано можливість застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Також зазначав, що фактично прокурори не можуть визнаватися такими, що попереджені про звільнення, як це передбачає ст. 49-2 КЗпП України, і його особисто не було попереджено про звільнення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 05.05.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.08.2021, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора №1140ц від 17.10.2019 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України з 18.10.2019.
4. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що оскільки станом на час звільнення з посади були відсутні ознаки ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, так само як і відсутнє скорочення кількості прокурорів такого органу прокуратури, то відсутня підстава спірного наказу, передбачена п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру». Суди дійшли висновку про невідповідність наказу про звільнення позивача вимогам Закону України «Про прокуратуру», оскільки мало місце порушення принципу юридичної визначеності щодо підстави звільнення, який є однією із складових принципу верховенства права.
5. Також судами зазначено, що спірний наказ не містить жодних посилань як на підставу для звільнення неподання Генеральному прокурору заяву про згоду на проведення атестації, а тому відхилили доводи відповідачів про те, що позивачем не було подано Генеральному прокурору заяву відповідно до пункту 9 розділу 1 Порядку №221 до 15.10.2019.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
6. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями, у вересні 2021 року Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить зазначені судові рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
7. Касаційна скарга мотивована відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування:
- підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ як підставу для звільнення згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»;
- пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до обласної прокуратури лише у разі успішного проходження атестації та стосовно правового статусу кадрової комісії та прийняття нею рішень.
- пункту 9 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо відповідності Порядку №221 вимогам чинного законодавства та застосування до прокурорів процедур та умов проведення атестації;
- пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо подання заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, та зазначення у заяві про намір пройти атестацію.
8. Відповідач зазначає, що законодавством чітко визначено процедуру реформування органів прокуратури, зазначивши дії, які мають вчинити прокурори з метою подальшої трудової діяльності в органах прокуратури. Однак, позивачем на виконання встановленої процедури не було подано заяву Генеральному прокурору про переведення до Офісу Генерального прокурора, а тому неподання відповідної заяви вказує на відсутність в нього бажання щодо його переведення до відповідної прокуратури.
9. Скаржник вказує, що в даному випадку юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» є неподання ОСОБА_1 заяви, а не ліквідація, реорганізація, скорочення чисельності прокурорів органів прокуратури.
10. Крім того, скаржник стверджує, що позивач не перебував у стані правової невизначеності, адже мав вищу юридичну освіту та значний стаж роботи у галузі права, а тому він міг та був зобов`язаний усвідомлювати зміст та значення правових норм закону, які регулюють його статус та покладають на нього як на прокурора додаткові обов`язки.
11. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк від учасників справи не надійшло.
Рух адміністративної справи y суді касаційної інстанції
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.09.2021 для розгляду справи №520/12309/19 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 01.10.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на підставі п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, та встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу.
14. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2022 справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 10.06.2016 призначений на посаду начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.
16. Наказом Генерального прокурора №1140ц від 17.10.2019 ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів органами Державної фіскальної служби України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 59 Закону України «Про прокуратуру» з 18.10.2019.
ІІІ. Позиція Верховного Суду
17. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
19. Підставою для відкриття касаційного провадження стала відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ як підставу для звільнення згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»; пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ; пункту 9 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ; пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ.
20. Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже неодноразово, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справах №200/5038/20-а та №160/6204/20, від 27.10.2021 у справі №340/3563/20 та від 21.10.2021 у справі №640/154/20 досліджувалося питання щодо правильного розуміння сутності нормативного врегулювання підстав звільнення прокурорів (слідчих органів прокуратури) з посади прокурора, що міститься в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX.
21. Надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Верховний Суд враховує, що нижченаведені правові висновки були сформовані вже після подання цієї касаційної скарги, однак вказані висновки підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.
22. У вказаних справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ вказівку на пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII як на підставу для звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону №113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку №221 відповідно до Закону №113-ІХ).
23. Крім того, у наведених справах Верховний Суд зазначив, що аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону №113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1 - 4 пункту 19 цього розділу, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
24. Посилання у пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ на нормативний припис як на підставу для звільнення прокурора на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», містить інший зміст положень цієї статті, які визначають «Загальні підстави для звільнення прокурорів», визначені Законом, який прийнятий у часі раніше, а саме 14.10.2014, який набрав чинності 15.07.2015.
25. Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
26. Отже, посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону і посилання в пункті 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.
27. Порівнюючи співвідношення правових норм Закону України «Про прокуратуру» і Закону №113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна дійти висновку, що вони не суперечать одна одній, кожна з них має відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.
28. Існування Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII та Закону №113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14.10.2014 (набрав чинності 15.07.2015), а Закон №113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19.09.2019 (набрав чинності 25.09.2019, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон №113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.
29. Застосовуючи згаданий принцип верховенства права, можна дійти висновку, що до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно правил конкуренції правових норм, має перевагу над загальним Законом України «Про прокуратуру».
Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 25.11.2021 у справі №160/5745/20, від 21.12.2021 у справі №420/9066/20, від 08.06.2022 у справі №400/458/21, у яких Верховний Суд дійшов висновку про те, що фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII.
30. Колегія суддів Верховного Суду вважає наведені висновки застосовними і у цій справі, оскільки правовідносини у цих справах є подібними.
31. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали на відсутність обставин ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, станом на час його звільнення з посади, а тому дійшли висновку про відсутність нормативної підстави для звільнення позивача, передбаченої п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».