ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2022 року
м. Київ
справа №640/19887/20
адміністративне провадження № К/9901/40461/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/19887/20
за позовом Департаменту житлово-комунальної інфраструктури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Антимонопольного комітету України (далі також - АМК), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Комунальне підприємство (далі - КП) «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою АМК
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2021, ухвалене у складі головуючого судді Смолія І.В.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Файдюка В.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.08.2020 Департамент житлово-комунальної інфраструктури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду з позовом, у якому просив:
1) визнати протиправним та скасувати рішення АМК від 16.04.2020 №244-р «Про результати розгляду справи про державну допомогу» в частині пункту 5.2. мотивувальної частини та 2-8 резолютивної частини рішення, а саме:
в частині визнання, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049, КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України від 01.07.2014 № 1555-VII «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» (далі - Закон № 1555-VII);
в частині визнання, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049, КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону № 1555-VII;
в частині зобов`язання Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) припинити надання незаконної державної допомоги, яка надається КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049;
в частині зобов`язання КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, до бюджету міста Києва;
в частині зобов`язання Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) вчинити заходи з виконання цього рішення;
в частині зобов`язання КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення вчинити заходи визначені у пункті 7;
в частині зобов`язання Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) проінформувати АМК про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців та про повернення незаконної державної допомоги протягом шести місяців з дати офіційного оприлюднення цього рішення та надати належні докази виконання цього рішення;
2) визнати, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049, КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, не є державною допомогою відповідно до Закону № 1555-VII.
3) зобов`язати АМК утриматись від вчинення дій, пов`язаних з віднесенням до державної допомоги недопустимої для конкуренції відповідно до Закону № 1555-VII компенсації витрат КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» на утримання служби замовника робіт з будівництва відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що дія Закону № 1555-VII не поширюється на підтримку господарської діяльності, пов`язаної з наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання на утримання служби замовника та дотримання чотирьох критеріїв Almark, згідно із якими суб`єкт господарювання, що отримує компенсацію, повинен фактично виконувати зобов`язання щодо надання таких послуг, а послуги повинні бути чітко визначені; методика, за якою розраховується розмір компенсації, повинна бути визначена заздалегідь об`єктивним та прозорим способом, з метою уникнення надання суб`єкту господарювання економічних переваг порівняно з конкуруючими суб`єктами; компенсація не повинна перевищувати розмір, необхідний для покриття усіх або частини витрат, понесених внаслідок виконання зобов`язань з надання послуг, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку за виконання таких послуг; у випадку якщо суб`єкт господарювання, який надає послуги, обирається не шляхом проведення конкурентної процедури публічних закупівель, яка б дозволила обрати пропозицію з найнижчою ціною за надання таких послуг, тоді рівень компенсації визначається, ґрунтуючись на аналізі витрат, які є типовими для суб`єкта господарювання, який зміг би надавати такі послуги, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28.05.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021, задовольнив позовні вимоги.
3. 05.11.2021 АМК звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.09.2021, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 29.11.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що на підставі рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049 (зі змінами), Департаментом житлового-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) до АМК було направлено повідомлення про нову державну допомогу від 26.06.2019 (вх. № 428-ПДД).
Департаментом моніторингу та контролю державної допомоги АМК видано подання від 23.10.2019 № 500-01/4407-п про початок розгляду справи для проведення поглибленого дослідження аналізу допустимості державної допомоги № 500-26.15/121-19ДД для конкуренції.
16.04.2020 АМК прийнято рішення № 244-р «Про результати розгляду справи про державну допомогу», згідно із яким:
1. Визнано, що підтримка яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049 (зі змінами), КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція», що перераховується підрядним організаціям, які визначаються за конкурсною процедурою відповідно до Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі», для облаштування дитячих та спортивних майданчиків, реконструкції та модернізації ліфтового господарства, не є державною допомогою відповідно до Закону № 1555-VII.
2. Визнано, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049 (зі змінами), КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону № 1555-VII.
3. Визнано, що державна допомога, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049 (зі змінами), КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону № 1555-VII.
4. Зобов`язано Департамент житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) припинити надання незаконної державної допомоги, яка надається КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради від 13.12.2018 № 416/6467 «Про бюджет міста Києва на 2019 рік» та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018-2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049 (зі змінами).
5. Зобов`язано КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, до бюджету міста Києва.
6. Зобов`язано Департамент житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА):
- негайно після офіційного оприлюднення цього рішення розпочати його виконання;
- у двомісячний строк з дати офіційного оприлюднення цього рішення забезпечити виконання заходів щодо повернення незаконної державної допомоги, визнати недопустимою для конкуренції цим рішенням, в обсязі, наданому КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» на дату офіційного оприлюднення цього рішення;
- ужити в межах повноважень, визначених законом, вичерпних та ефективних заходів для забезпечення повернення незаконної державної допомоги КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція»;
- у разі порушення провадження у справі про банкрутство КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» Департамент житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) зобов`язаний вступити до судового процесу та вчинити інші відповідні дії, передбачені законодавством, щодо відновлення платоспроможності боржника, у тому числі подати відповідні вимоги кредиторів про повернення незаконної державної допомоги;
- забезпечити повернення незаконної державної допомоги КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення;
- у разі наявності підстав, які унеможливлюють (перешкоджають) виконання (виконанню) цього рішення, надати письмові пояснення щодо наявності перешкод для виконання цього рішення не пізніше двох днів з моменту виявлення таких обставин; надання таких пояснень не звільняє від обов`язку виконати це рішення у повному обсязі.
7. КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» не пізніше останнього дня шестимісячного строку з дати офіційного оприлюднення цього рішення:
- вчинити дії, передбачені заходами Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), для забезпечення повернення незаконної державної допомоги;
- повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції, в обсязі наданому на дату офіційного оприлюднення цього рішення, шляхом перерахування у дохід загального фонду бюджету міста Києва;
- інформувати Департамент житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) та АМК про виконання цього рішення;
- надати Департаменту житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) та АМК докази виконання цього рішення з поданням засвідчених в установленому порядку копій документів, які підтверджують його виконання.
8. Зобов`язати Департамент житлово-комунальної інфраструктури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) проінформувати АМК про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців та про повернення незаконної державної допомоги протягом шести місяців з дати офіційного оприлюднення цього рішення та надати належні докази виконання цього рішення.
Позивач, вважаючи такі висновки АМК необґрунтованими, а рішення протиправним, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції виходив із дотримання КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» чотирьох критеріїв Альтмарк, тому витрати на утримання служби замовника не є державною допомогою. Витрати на утримання служби замовника є складовою зведеної кошторисної частини проектної документації з будівництва кожного окремого об`єкта, яка в повному обсязі проходить комплексну державну експертизу, після чого підлягає затвердженню у встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560 «Про затвердження Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» порядку. При цьому суд вважає, що штучне виокремлення із загальної затвердженої кошторисної вартості будівництва об`єкту будь-якої частини витрат є невмотивованим. Те, що Департамент будівництва та житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та комунальні підприємства не надали запитувані відповідачем відомості, не позбавляло АМК можливості звернутися до експертів чи до інших підприємств, які мають право виконувати функції замовника для отримання доказів та інформації, яка цікавила контролюючий орган. Натомість, відповідач обмежився лише запитами до надавача та отримувача допомоги, що, на думку суду, є неналежним виконанням контролюючим органом своїх обов`язків з проводження дій, спрямованих на всебічне, повне та об`єктивне з`ясування дійсних обставин справи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга АМК обґрунтована, зокрема тим, що ухвалюючи рішення у справі суди попередніх інстанцій не врахували, що відбулось ототожнення органу місцевого самоврядування, який має власні функції та повноваження як самостійного суб`єкта правовідносин з суб`єктом господарювання, який фактично підміняє собою органи місцевого самоврядування, не маючи на те відповідних повноважень.
8. У відзиві на касаційну скаргу АМК Департамент житлово-комунальної інфраструктури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Відповідно до статті 7 Закону України від 26.11.1993 № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України» у сфері здійснення контролю за допустимістю державної допомоги для конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження, визначені Законом № 1555-VII.
12. Згідно з преамбулою до Закону № 1555-VII цей Закон встановлює правові засади проведення моніторингу державної допомоги суб`єктам господарювання, здійснення контролю за допустимістю такої допомоги для конкуренції, спрямований на забезпечення захисту та розвитку конкуренції, підвищення прозорості функціонування системи державної допомоги та дотримання міжнародних зобов`язань України у сфері державної допомоги.
13. Державна допомога суб`єктам господарювання (далі - державна допомога) - це підтримка у будь-якій формі суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів господарської діяльності (пункт 1 частини першої статті 1 Закону № 1555-VII).
14. Частиною четвертою статті 6 Закону № 1555-VII визначено, що рішення про визнання державної допомоги допустимою згідно із вимогами цього Закону приймає Уповноважений орган.
15. Згідно із пунктом 6 частини першої 1 статті 8 Закону № 1555-VII до повноважень Уповноваженого органу належить, зокрема визначення порядку розгляду справ про державну допомогу.
16. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 1555-VII Уповноваженим органом у сфері державної допомоги є Антимонопольний комітет України.
17. До повноважень Уповноваженого органу належить, зокрема, отримання та розгляд повідомлень про нову державну допомогу від надавачів такої допомоги у порядку, встановлену цим Законом, визначення належності до державної допомоги заходів з підтримки суб`єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, оцінювання допустимості державної допомоги для конкуренції, прийняття рішень, передбачених цим Законом (пункт 2 частини другої статті 8 Закону № 1555-VII).
18. Частиною п`ятою статті 9 Закону № 1555-VII визначено, що повідомлення про нову державну допомогу подаються надавачами державної допомоги Уповноваженому органу у визначеному ним порядку з урахуванням строків розгляду повідомлення та справи про державну допомогу, визначених цим Законом.
19. Відповідно до частини шостої статті 9 Закону № 1555-VII повідомлення про нову державну допомогу повинні містити вичерпну та достовірну інформацію про мету, очікуваний результат, обсяг, строк, форми, правові підстави, надавачів та отримувачів державної допомоги.
20. Враховуючи вищенаведене, згідно із Законом № 1555-VII саме надавач державної допомоги під час подання до Комітету повідомлення про нову державну допомогу повинен надати всю вичерпну та достовірну інформації щодо умов надання такої державної допомоги.