ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2022 року
м. Київ
справа №1.380.2019.006107
адміністративне провадження № К/9901/35167/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.006107
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Будівельна компанія «Глобус Груп» до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Львівська обласна організація Українського товариства глухих, Приватне підприємство (далі - ПП) «Вір-Західбуд», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.06.2020, ухвалене у складі головуючого судді Москаля Р.М.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шавеля Р.М., суддів Улицького В.З., Довгої О.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.11.2019 ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» звернулось до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 30.10.2019 №47/10-5/74-19 щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд».
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» вказало на те, що зроблені за результатами перевірки містобудівної ситуації висновки про те, що роботи з будівництва зазначеного вище об`єкта здійснюються з порушенням частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону України від 08.06.2020 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III), не відповідають дійсності та спростовуються нормами чинного законодавства. На думку позивача оспорюваний припис є протиправним, оскільки всупереч статті 32 Закону № 1805-III та пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (далі - Порядок № 318) на день видачі цього припису була відсутня затверджена Міністерством культури України у встановленому порядку науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Львова, а тому за цих обставин межі історичного ареалу м. Львова у встановленому законодавством порядку не затверджені, а рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова», на яке покликається Міністерство культури України в оспорюваному приписі на підтвердження визначених меж історичного ареалу м. Львова, не може вважатися документом, яким належним чином затверджені межі історичного ареалу м. Львова, оскільки законодавством України не передбачено можливості затверджувати межі історичного ареалу рішенням виконкому міської ради і такі межі мають бути затверджені центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (Міністерством культури України); межа буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини «Архітектурний ансамбль історичного центра Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, не визначена та не затверджена Міністерством культури України з наступним повідомленням про таке затвердження Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, як того вимагає підпункт 121 частини другої статті 5, частина друга статті 32 Закону № 1805-III; Кабінетом Міністрів України не затверджено порядку звернення до органів охорони культурної спадщини щодо надання дозволів та погоджень на проведення робіт в історичних ареалах населених місць як це передбачено статтею 6-1 Закону № 1805-III, тобто відсутній правовий механізм отримання цих дозволів та погоджень і положення Закону № 1805-III щодо отримання погодження та дозволу Міністерства культури України на проведення будівельних робіт в межах історичного ареалу населеного місця не має практичного застосування; дозвіл на проведення робіт в історичних ареалах населених пунктів є дозвільним документом у сфері господарської діяльності згідно з пунктом 58 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, який затверджений Законом України від 19.05.2011 № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», тобто його отримання є частиною господарської діяльності відповідного суб`єкта, а тому перевірка наявності чи відсутності такого дозволу є перевіркою здійснення господарської діяльності відповідного суб`єкта на предмет дотримання ним законодавства у сфері охорони культурної спадщини, у зв`язку з чим проведення перевірки містобудівної ситуації по вул. Некрасова, 45 в м. Львові мало здійснюватися у порядку, передбаченому Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), чого не було дотримано; оскільки на офіційному сайті Державної регуляторної служби розміщено перелік органів державного нагляду (контролю), якими у віднесених до їх відання сферах затверджено уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), і серед таких органів відсутнє Міністерство культури України, то згідно із статтею 10 Закону № 877-V незатвердження та неоприлюднення Міністерством культури України на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, у якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, позбавляє Міністерство культури України права проводити заходи державного нагляду (контролю) з виявлення та запобігання порушення вимог пам`яткоохоронного законодавства; проектна документація на будівництво не підлягає погодженню з Міністерством культури України.
2. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 23.06.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021, частково задовольнив позовні вимоги до Міністерства культури та інформаційної політики України: визнав протиправним та скасував припис від 30.10.2019 №47/10-5/74-19 щодо припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд»;
у задоволенні позовних вимог до Міністерства культури України - відмовив.
3. 20.09.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.06.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.08.2021, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволені позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 28.09.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що Львівська обласна організація Українського товариства глухих та ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» здійснюють будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на земельній ділянці площею 0,4728 га, кадастровий номер 4610137200:06:006:0085 по вул. Некрасова, 45 в м. Львові.
Будівництво проводиться на підставі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 20.07.2018 № 771, проектної документації, що розроблена ТОВ «ЮДК проект» [експертиза проекту проведена Державним підприємством «Західний експертно-технічний центр Держпраці», висновок від 30.08.2018 №634.3861.18/4414 (позитивний)], а також дозволу на виконання будівельних робіт від 06.09.2018 №ЛВ112182491685, виданого Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - Інспекція ДАБК).
31.01.2018 між ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» (замовник-1), Львівською обласною організацією Українського товариства глухих (замовник-2), Всеукраїнською громадською організацією Українське товариство глухих (замовник-3) та ПП «Вір-Західбуд» (генпідрядник) укладено договір № 01/01-14-юр, відповідно до якого сторони узгодили основні умови з організації будівництва багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом по вул. Некрасова, 45 в м. Львові.
Відповідно до підпункту 2.1.1 пункту 2.1. вказаного договору № 01/01-14-юр сторони узгодили, що замовник-1 з дати укладення даного договору передає, а замовник-2 приймає (набуває) функцій замовника будівництва багатоквартирного житлового будинку (його черг), пов`язані із вчиненням всіх необхідних дій щодо отримання вихідних даних, в тому числі, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки території забудови, технічних умов; щодо розробки проектної та кошторисної документації (проектно-кошторисної документації), необхідної для будівництва об`єкта, отримання позитивного висновку експертизи проектної документації; щодо отримання дозвільних документів, необхідних для виконання будівельних робіт з будівництва об`єкта, спільно на замовника-1, замовника-2 та замовника-3; щодо прийняття в генпідрядника виконаних робіт та оплати виконаних робіт генпідряднику; щодо забезпечення здійснення технічного та авторського нагляду за будівництвом об`єкта; щодо прийняття завершеного будівництвом об`єкта (його черг) в експлуатацію.
Для фінансування будівництва ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» (замовник-забудовник) уклало із Акціонерним товариством (далі - АТ) «ЗАКРИТИЙ НЕДИВЕРСИФІКОВАНИЙ ВЕНЧУРНИЙ КОРПОРАТИВНИЙ ІНВЕСТИЦІЙНИЙ ФОНД «МАГІСТРАТ ІНВЕСТ» (Інвестор) інвестиційний договір від 27.09.2018 № 27/09/18, за умовами якого ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» як замовник-забудовник будівництва зобов`язується виконувати свої функції щодо проектування, будівництва та введення в експлуатацію об`єкта будівництва, а Інвестор зобов`язується забезпечити фінансування об`єкта будівництва в обсягах, визначених цим договором, та отримати у власність за здійснені інвестиції збудоване нерухоме майно. Для залучення Інвестором інвестицій останній має право передавати (уступати, відчужувати) свої майнові права на нерухоме майно в об`єкті будівництва третім особам.
10.07.2019 головним спеціалістом відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації Книшем Р.М. проведено візуальне обстеження містобудівної ситуації по вулиці Некрасова, 45 в місті Львові з фотофіксацією, результати якого оформлено актом такого змісту:
в результаті обстеження встановлено, що земельна ділянка за вказаною адресою розташована в історичному ареалі міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. На земельній ділянці зафіксовано облаштування будівельного майданчика (території огороджено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників та охорони), на об`єкті будівництва проводяться активні будівельні роботи, на території будівельного майданчика та зведеній споруді перебували люди, будівельна техніка та працював кран. На паркані біля в`їзду на будівельний майданчик розміщено паспорт об`єкта «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями господарського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд». Замовник будівництва - ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» та Львівська обласна організація Українського товариства глухих, генеральний підрядник - ПП «Вір-Західбуд», головний архітектор проекту - Ярема Д.Р. Дозвіл на виконання будівельних робіт від 06.09.2018 № ЛВ112182491685, зареєстрований Інспекцією ДАБК;
законодавством України про охорону культурної спадщини передбачено, що дозвіл на проведення робіт, зокрема, в історичних ареалах населених місць необхідно отримати у встановленому законодавством порядку в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерство культури України) на підставі проектної документації, розробленої та погодженої в установленому законодавством порядку, в тому числі в Міністерстві культури України. З інформації, отриманої від Міністерства культури України, стало відомо, що воно погоджень проектів будівництва, реконструкцій, дозволів на проведення будь-яких робіт за вказаною адресою у м. Львові не надавало.
як висновок вказано, що проведення робіт з будівництва на території історичного ареалу міста Львова за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації те без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини третьої статті 6-1, частини третьої статті 32 та частини першої статті 35 Закону № 1805-III.
30.10.2019 Міністерство культури України за результатами проведеного 10.07.2019 працівником відділу охорони історичних пам`яток Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації візуального обстеження містобудівної ситуації по вулиці Некрасова, 45 в місті Львові склало припис № 47/10-5/74-19, у якому зазначено, що такий видано на виконання вимог частини першої статті 30 Закону № 1805-III, в межах повноважень, визначених пунктом 18 частини другої статті 5 Закону № 1805-III і Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495 та згідно із яким вимагається від Львівської обласної організації Українського товариства глухих, ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» та ПП «Вір-Західбуд» негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Львівською обласною організацією Українського товариства глухих багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. М. Некрасова, 45 зі знесенням господарських будівель та споруд», які виконуються в межах історичного ареалу міста Львова (рішення Львівської міської ради від 09.12.2005 №1311) й у межах охоронної (буферної) зони об`єкта «Архітектурний ансамбль історичного центру Львова», включеного до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону № 1805-III без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України).
Не погоджуючи із таким приписом ТОВ «Будівельна компанія «Глобус груп» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із відсутності у позивача обов`язку отримувати дозвіл на проведення земляних робіт на території міста Львова, зокрема тій, яка визначена рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради від 09.12.2005 № 1311, як межі історичного ареалу м. Львова, оскільки межі історичного ареалу м. Львова не затверджені у встановленому законодавством порядку.
При цьому вирішуючи питання про належного відповідача у цій справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, врахував, що на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» та розпорядження від 24.12.2019 № 1360-р «Питання Міністерства культури, молоді та спорту» визначено, що з 01.01.2020 Міністерство культури, молоді та спорту України здійснює покладені на Міністерство культури України функції та повноваження як його правонаступник. Станом на дату прийняття рішення у цій справі Міністерство культури України постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади» перейменовано на Міністерство культури та інформаційної політики. З огляду на це належним відповідачем у цій справі, є Міністерство культури та інформаційної політики. В задоволенні цих самих позовних вимог до іншого відповідача слід відмовити, оскільки такі заявлені до неналежного відповідача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга Міністерства культури та інформаційної політики мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, від 26.03.2021 у справі №813/2581/17, якими сформовано правову позицію у відносинах щодо оскарження приписів, винесених Міністерством культури України (та його правонаступником - Міністерством культури та інформаційної політики), відповідно до якої забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності під час виконання земельних та будівельних робіт на земельній ділянці, що знаходиться у межах історичного ареалу, зокрема міста Львова, вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом № 1805-III.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача позивач вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом № 1805-III.
12. Відповідно до статті 1 Закону № 1805-III історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
13. Статтею 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам`яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; а також надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.
14. Згідно із частинами другою, третьою статті 32 Закону № 1805-III межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.