ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2022 року
м. Київ
справа №520/9684/19
адміністративне провадження № К/9901/27882/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/9684/19
за позовом ОСОБА_1 до Дергачівської районної державної адміністрації Харківської області (далі - Дергачівська РДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Приватне акціонерне товариство (далі - ПрАТ) «Промо Груп», про визнання протиправним та скасування розпорядження, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.03.2020, ухвалене у складі головуючого судді Шевченко О.В.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Мельнікової Л.В., суддів Бегунца А.О., Рєзнікової С.С.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.09.2019 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження Дергачівської РДА від 13.03.2019 № 126 «Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області».
В обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначила, що їй стало відомо про те, що на земельній ділянці кадастровий номер 6322055900:00:003:1861, що належить ПрАТ «Промо Груп» та утворена шляхом об`єднання земельних ділянок 6322055900:03:000:0150, 6322055900:03:000:0151, 6322055900:03:000:0152, 6322055900:03:000:0153, та яка знаходиться навпроти належної їй земельної ділянки, ПрАТ «Промо Груп» має намір побудувати об`єкт промисловості.
Позивачка вважає, що розпорядженням Дергачівської РДА від 13.03.2019 № 126, яким затверджено детальний план території для розміщення блоку цехів для виробництва обладнання для харчової промисловості з адміністративно-побутовими та складськими приміщеннями на території Малоданилівської селищної ради за межами населених пунктів Дергачівського району Харківської області, порушуються її права, оскільки вона є власником земельної ділянки напроти території забудови, а наслідком ухвалення оскаржуваного розпорядження є надання дозволу на забудову та встановлення там промислового об`єкту із порушенням чинних нормативів у галузі проектування та будівництва. Зокрема, позивачка послалась на те, що в оскаржуваному детальному плані території наявні певні невідповідності (недоліки), а саме: невідповідність цільового призначення земель, відсутність окремих відомостей (відсутність опису технологічних процесів, технологічних показників забруднення навколишнього середовища); не відображено повітряну лінію електропостачання ПЛ-35 кВ «Дергачі - Дергачі - сел. - м. Данилівка», неправильно зазначено її охоронювану зону (остання має становити 20 метрів, натомість у детальному плані зазначено охоронювану зону у 4 метри); детальний план території не відповідає генеральному плану смт. Мала Данилівка 1971 року.
Окрім того, позивачка вважає, що при обговоренні проекту оскаржуваного розпорядження не враховано позицію мешканців смт. Мала Данилівка та не виконано вимог Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV), Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) та розділу 9 Регламенту Дергачівської РДА, затвердженого розпорядженням голови Дергачівської РДА від 22.12.2018 № 683 (далі - Регламент), зокрема відповідач не дотримався процедури повторного погодження проекту розпорядження після врахування окремих пропозицій членів громади.
2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 13.03.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 25.10.2020 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.03.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.09.2020, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Верховний Суд ухвалою від 16.11.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 03.12.2020 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому Дергачівська РДА просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
6. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.12.2021 №2254/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
7. Протоколом розподілу справи від 13.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.12.2021 прийнято зазначену справу до свого до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. У справі, яка розглядається суди встановили, що земельна ділянка кадастровий номер 6322055900:00:003:1861 належить ПрАТ «Промо Груп» та утворена шляхом об`єднання земельних ділянок з кадастровим номером 6322055900:03:000:0150, 6322055900:03:000:0151, 6322055900:03:000:0152, 6322055900:03:000:0153 з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
06.05.2019 видано розпорядження голови Дергачівської РДА за № 218 «Про зміну цільового призначення земельної ділянки, що перебуває у власності ПрАТ «Промо Груп», яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, розташованої за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області та змінено цільове призначення земельної ділянки, кадастровий № 6322055900:00:003:1861, загальною площею 5.8629 га, для ведення особистого селянського господарства на цільове призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
15.05.2018 головою Дергачівської РДА видано розпорядження № 239 «Про розроблення детального плану території для визначення можливості розміщення блоку цехів для виробництва обладнання для харчової промисловості з адміністративно-побутовими та складськими приміщеннями на території Малоданилівської селищної ради за межами населених пунктів Дергачівського району Харківської області», яким Дергачівську РДА визначено замовником розроблення детального плану території для виробництва обладнання для харчової промисловості з адміністративно-побутовими та складськими приміщеннями на території Малоданилівської селищної ради за межами населених пунктів Дергачівського району Харківської області, ПрАТ «Промо Груп» - відповідальним за фінансування розроблення детального плану.
Розпорядження голови Дергачівської РДА від 15.05.2018 № 239 опубліковано на офіційному веб-сайті Дергачівської РДА.
Проект детального плану території, розроблений Приватним підприємством (далі - ПП) «Перспектива-ДІ», розміщено на офіційному веб-сайті Дергачівської РДА за посиланням http://dergachirda.gov.ua/page_175682.
Проект детального плану території пройшов відповідні погодження та отримав позитивні висновки: Департаменту екології та природних ресурсів Харківської обласної державної адміністрації від 11.10.2018 № 03.02-18/6389; Головного управління ДСНС у Харківській області від 19.09.2018 № 010-4395/153; Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області від 25.09.2018 № 42/14322; Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 01.10.2018 № 11-20-6-7092/0/19-18; Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 28.10.2018 №2-241/140. Також проект детального плану території пройшов рецензування в Державному підприємстві (далі - ДП) «УКРМІСЬКБУДПРОЕКТ».
12.10.2018 на офіційному веб-сайті Дергачівської РДА та у районній газеті «Вісник Дергачівщини» (випуск від 12.10.2018 № 43) опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації - детальному плані території.
26.10.2018 проведено громадські слухання щодо проекту детального плану території (протокол громадських слухань щодо врахування громадських інтересів при обговоренні проекту містобудівної документації «Детальний план території для визначення можливості розміщення блоку цехів для виробництва обладнання для харчової промисловості з адміністративно-побутовими та складськими приміщеннями на території Малоданилівської селищної ради за межами населених пунктів Дергачівського району Харківської області» від 26.10.2018 року б/н).
09.11.2018 у загальному відділі Дергачівської РДА зареєстровано письмові пропозиції щодо зазначеного проекту детального плану території з аналогічним текстом від 9-ти мешканців смт. Мала Данилівка, у тому числі від позивачки.
У листі ПП «Перспектива-ДІ» від 28.11.2018 № 62 зазначено перелік пропозицій, які підлягають врахуванню/частковому врахуванню, а також обґрунтування відмови у врахуванні тих пропозицій, які не можна прийняти.
07.12.2018 на адресу 9-ти мешканців смт. Мала Данилівка надіслано результати розгляду вищезазначених пропозицій, з яких: одну пропозицію враховано, одну пропозицію враховано частково, чотири пропозиції з відповідним обґрунтуванням відхилено.
Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості здійснено шляхом публікації у районній газеті «Вісник Дергачівщини» (випуск від 14.12.2018 № 52) та на офіційному веб-сайті Дергачівської РДА за посиланням http://dergachirda.gov.ua/page_175682.
27.12.2018 на засіданні архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації розглянуто «Детальний план території для визначення можливості розміщення блоку цехів для виробництва обладнання для харчової промисловості з адміністративно-побутовими та складськими приміщеннями на території Малоданилівської селищної ради за межами населених пунктів Дергачівського району Харківської області».
За результатами розгляду вирішено:
1. Врахувати пропозицію голови архітектурно-містобудівної ради Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, направити відповідні запити у підрозділи облдержадміністрації;
2. Після аналізу відповідної інформації, враховуючи відповідність наданих проектних матеріалів вимогам ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад і зміст детального плану території», наявність позитивних висновків відповідних служб, протоколу проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів, результатів розгляду пропозицій громадськості та загальний висновок рецензії ДП «Укрміськбудпроект», схвалити в цілому проект «Детальний план території для визначення можливості розміщення блоку цехів для виробництва обладнання для харчової промисловості з адміністративно-побутовими та складськими приміщеннями на території Малоданилівської селищної ради за межами населених пунктів Дергачівського району Харківської області».
07.03.2019 складено остаточний витяг з протоколу № 11 засідання архітектурно-містобудівної ради при Департаменті містобудування та архітектури обласної державної адміністрації після отримання позитивних висновків на додаткові запити вказаного Департаменту: Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 25.01.2019 № 11-20-5-172/90-19; Департаменту екології та природних ресурсів Харківської обласної облдержадміністрації від 25.01.2019 № 03.02-15/306; Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області від 31.01.2019 № 1020-1211.
13.03.2019 голова Дергачівської РДА розпорядженням № 126 «Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області» затвердив детальний план території за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області.
Не погоджуючись із вказаним розпорядженням голови Дергачівської РДА від 13.03.2019 №126 «Про затвердження детального плану території за межами населених пунктів на території Малоданилівської селищної ради Дергачівського району Харківської області», ОСОБА_1 звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із законності розпорядження голови Дергачівської РДА від 13.03.2019 №126, оскільки воно прийняте з дотриманням процедури його прийняття, зокрема порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні; склад та зміст розробленого детального плану території, затвердженого оскаржуваним розпорядженням, не суперечить вимогам законодавства, ДБН та завданню на проектування.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційну скаргу ОСОБА_1 обґрунтувала, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій не враховано того, що до матеріалів детального плану території, який було затверджено оспорюваним у цій справі розпорядженням, не було долучено звіту про стратегічну екологічну оцінку. При цьому скаржниця зазначає, що відповідачем протиправно не були враховані всі пропозиції та зауваження громадськості, а також не створено погоджувальну комісію. Також ОСОБА_1 зазначає, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки дотримання відповідачем вимог положень пунктів 9.2 - 9.6, 9.16., 9.17 Регламенту Дергачівської РДА.
12. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 відповідач, зокрема вказує на те, що органом державної влади повністю дотримано процедуру проведення громадських слухань, а жителі громади жодним чином не були позбавлені права на подання пропозицій та зауважень щодо містобудівної документації - детального плану території, а для його затвердження законодавством не вимагалась обов`язкового проведення стратегічної екологічної оцінки. При цьому відповідач звертає увагу на те, що оспорюване у цій справі розпорядження є актом індивідуальної дії.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань: 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; 2) соціально-економічного розвитку відповідних територій; 3) бюджету, фінансів та обліку; 4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики; 5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку; 6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей; 7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; 8) зовнішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; 10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень (стаття 13 Закону № 586-XIV).
16. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон № 3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
17. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
18. Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
19. Згідно із пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
20. Відповідно частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
21. Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації (частина друга статті 19 Закону № 3038-VI).
22. Згідно із частинами четвертою та п`ятою статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
23. За правилами частини восьмої наведеної вище норми Закону № 3038-VI детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
24. На виконання частини четвертої статті 12, частини п`ятої статті 14, частини третьої статті 16 Закону 3038-VI Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 16.11.2011 № 290 затвердило Порядок розроблення містобудівної документації (далі - Порядок № 290), згідно із пунктом 4.8 якого детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).
25. Статтею 21 Закону № 3038-VI регламентовано процедуру громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у розробленні, зокрема, детальних планів територій.
26. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється (частина друга статті 21 Закону № 3038-VI).
27. Відповідно до статті 21 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 25.05.2011 № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» затвердив Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (далі - Порядок № 555), який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій.
28. Згідно із пунктом 4 Порядку № 555 виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.