ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 липня 2022 року
м. Київ
справа № 640/24866/19
адміністративне провадження № К/9901/23930/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та компенсації моральної шкоди,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.09.2020 (головуючий суддя - Катющенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021 (головуючий суддя - Ганечко О.М., судді - Лічівецький І.О., Василенко Я.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії №1 від 04.11.2019 №210 про неуспішне проходження прокурором відділу екстрадиції управління правової допомоги Департаменту міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 15.11.2019 №1526ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу екстрадиції управління правової допомоги Департаменту міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України з 20.11.2019;
- поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури з 21.11.2019;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу екстрадиції управління правової допомоги Департаменту міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України з 21.11.2019;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 21.11.2019 і до моменту фактичного поновлення на роботі;
- стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 компенсацію моральної шкоди, спричиненої незаконним звільненням у розмірі 100 000,00 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на момент звільнення позивача не було утворено Офіс Генерального прокурора, а Генеральна прокуратура України не була ліквідована, накази про скорочення штатної чисельності Генеральним прокурором не видавалися, що, на думку позивача, свідчить про відсутність правових підстав для звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Також позивач вважав, що форма заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію, містить низку формулювань, які є дискримінаційними, суперечать загальновизнаним принципам та стандартам захисту прав та свобод людини, а також положенням Загальної декларації прав людини, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, Конституції України та законодавству України.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.09.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021, у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач, подавши заяву про переведення його на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, не з`явився на складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. При цьому, пояснюючи неявку, позивач стверджував про незаконність проведення атестації в цілому, що ґрунтується на його особистій незгоді із положеннями Закону №113-ІХ та Порядку № 221, які, на його думку, порушують права та гарантії позивача, що визначені Конституцією України та міжнародними актами.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що матеріали справи не містять жодного доказу, який би з об`єктивних причин унеможливлював неприбуття позивача на іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, а тому дійшли висновку про обґрунтованість спірного рішення.
6. Відхиляючи доводи позивача щодо відсутності у наказі №1526ц від 15.11.2019 конкретної підстави для звільнення його з посади прокурора, передбаченої пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», суди попередніх інстанцій зазначили, що спірний наказ містить посилання на підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX щодо звільнення позивача з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з неуспішним проходженням атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури. При цьому наявності такої умови для звільнення з посади прокурора як прийняття Генеральним прокурором рішення про ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури вказаним пунктом не передбачено.
7. Судами попередніх інстанцій вказано на те, що на момент звільнення позивача підстави та порядок звільнення з посади прокурора могли визначатися не лише Законом України «Про прокуратуру», а й іншим законом. У даному випадку таким законом є Закон №113-IX, який визначив підстави та порядок звільнення з посади прокурора. При цьому Закон №113-IX пов`язує звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» не з рішеннями про ліквідацію чи реорганізації органу прокуратури або про скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, а насамперед з процедурою проходження прокурорами атестації як складовою частиною процесу реформування органів прокуратури, введеного в дію Законом № 113-IX з дня набрання ним чинності.
8. Зважаючи, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є неуспішне проходження позивачем атестації, суди дійшли висновку, що спірні рішення кадрової комісії №1 та наказ Генерального прокурора від 15.11.2019 №1526ц прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання їх протиправними та скасування відсутні.
9. Крім того, судом апеляційної інстанції зазначено, що позивач, подаючи заяву на проходження атестації, виразив своє волевиявлення на застосування атестаційної процедури та намір подальшого проходження служби в органах прокуратури, однак, не з`явившись на перший етап атестації без достатніх та поважних на те причин, зумовив застосування до нього наслідків, передбачених законодавством, а посилання останнього на порушення процедури атестації та звільнення, у даному випадку не спростовують відсутності його на атестації.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
10. У червні 2021 року ОСОБА_1 подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.09.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.05.2021. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
11. Касаційна скарга мотивована неврахуванням судами попередніх інстанцій правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 24.04.2019 у справі №815/1554/17 в частині відсутності конкретизації підстави звільнення в наказі, що породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення, а також відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання звільнення з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», на виконання вимог підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ.
12. Позивач вважає, що суди попередніх інстанцій допустили помилкове тлумачення пункту 9 частини 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» та підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ від 19.09.2019, оскільки посилання на п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» вказує на обов`язкову необхідність сукупності двох юридичних фактів для прийняття рішення про звільнення: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором та ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення частини кількості прокурорів органу прокуратури.
13. Скаржник стверджує, що спірний наказ породжує для нього негативні наслідки та ставить його у стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє позивачу встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші свої дії, зокрема щодо оскарження такого наказу. Крім того, зі змісту наказу неможливо встановити, яке саме рішення кадрової комісії стало підставою для його видачі. За доводами позивача, у спірному наказі вказано неіснуючу підставу звільнення, оскільки на дату його видання відсутній факт ліквідації, реорганізації, скорочення штатної чисельності прокурорів Генеральної прокуратури України.
14. Також, позивач зазначає, що прийняття рішення про неуспішне проходження атестації можливо лише за умови безпосередньої участі прокурора у її проходженні, а оскільки позивач не був присутнім під час складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, до нього неможливо застосувати наслідки у вигляді звільнення за п. 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ.
15. На переконання позивача, заява про намір пройти атестацію передбачала обов`язкову згоду прокурора на те, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації позивача буде звільнено з посади прокурора, однак законодавством не передбачено надання згоди на своє звільнення на майбутнє. Крім того, скаржник вказує, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісією може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (в тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню, однак така вимога суперечить статті 32 Конституції України, адже законом №113-ІХ надання такої згоди з боку прокурора не перебачено.
16. В касаційній скарзі позивач, посилаючись на постанову Кабінету Міністрів України №115 від 11.12.2019 також просить застосувати під час розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу коефіціент підвищення посадових окладів.
17. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
18. Відповідач зазначає, що Першою кадровою комісією з атестації прокурорів регіональних прокуратур обґрунтовано прийнято рішення про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, оскільки позивачем надано персональну згоду на те, що у разі прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації його буде звільнено на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», у відповідності до вимог пп. 2 п. 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ, і така згода є свідченням усвідомлення прокурором наслідків неуспішного проходження атестації. Вказує, що позивачем не висловлювалась незгода із процедурою атестації у відповідності до п. 2 розд. 5 Порядку №221, яким регламентована можливість подачі зауважень чи скарг на процедуру проведення атестації. Також зазначає, що норми Закону №113-ІХ, які визначають статус прокурорів, умови і підстави їх звільнення з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, та підлягають обов`язковому застосуванню.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
19. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.06.2021 для розгляду справи №640/24866/119 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Загороднюк А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.
20. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
21. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2022 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 2002 року працював в органах прокуратури, з 14.04.2019 - на посаді прокурора відділу екстрадиції управління правової допомоги Департаменту міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України.
23. 10 жовтня 2019 року позивачем було подано Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
24. 15 листопада 2019 року Генеральним прокурором прийнято наказ №1526ц, яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу екстрадиції управління правової допомоги Департаменту міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20.11.2019.
25. Підставою для прийняття вищевказаного наказу було рішення кадрової комісії №1 від 04.11.2019 №210 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», в якому зафіксовано, що ОСОБА_1 не з`явився на складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, що відбувався 23, 24 жовтня, 4 листопада 2019 року, відповідно останній не допускається до проходження наступних етапів атестації.
ІІІ. Позиція Верховного Суду України
26. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
27. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
28. У касаційній скарзі позивач посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання звільнення з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», на виконання вимог підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ.
29. Фактично спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з неуспішним проходженням прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (1 етап).
30. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, враховує, що після подання цієї касаційної скарги Верховний Суд сформував правові висновки щодо застосування приписів п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» та Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-IX від 19.09.2019, зокрема, у постановах від 21.09.2021 у справі №200/5038/20-а, від 24.09.2021 у справі №160/6596/20, від 29.09.2021 у справі №440/2682/20 та від 20.10.2021 у справі №280/3705/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.
31. Пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: