ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 липня 2022 року
м. Київ
справа №420/1070/21
адміністративне провадження № К/9901/39926/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 420/1070/21
за позовом ОСОБА_1 ,
до Державної екологічної інспекції України, Державної екологічної інспекції в Одеській області,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), ОСОБА_2 ,
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання поновити на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, прийняте у складі головуючого судді Свиди Л.І.,
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Градовського Ю.М., суддів: Крусяна А.В., Яковлєва О.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції України (далі - відповідач-1), Державної екологічної інспекції в Одеській області (далі - відповідач-2), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (далі - третя особа-1), ОСОБА_2 (далі - третя особа-2, ОСОБА_2 ), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України від 09 грудня 2020 року за №438-о «Про звільнення ОСОБА_1 »;
1.2. зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 на рівнозначній посаді начальника Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області);
1.3. стягнути на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції України.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає наказ про його звільнення з посади незаконним, прийнятим з порушенням процедури звільнення, передбаченої положеннями Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) та Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Так, позивач зазначив, що у повідомленні про наступне звільнення та у спірному наказі не зазначено конкретну підставу звільнення, що призводить до стану юридичної невизначеності. При цьому, на переконання позивача, фактично відбулася реорганізація Державної екологічної інспекції в Одеській області шляхом злиття двох територіальних органів в один з міжрегіональним статусом і Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) є правонаступником майна Державної екологічної інспекції в Одеській області та перебрала на себе її завдання і функції. Позивач наполягав, що у разі покладення виконання обов`язків і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про реорганізацію, що передбачає обов`язок працевлаштування працівників ліквідованої установи, а тому йому мала бути запропонована рівнозначна посада. Також позивач зазначив про безпідставність пропонування йому посади провідного спеціаліста відділу інструментально-лабораторного контролю Миколаївської області, при наявності великої кількості вакантних посад, в тому числі, категорії «Б», які йому запропоновані не були. Крім того, на думку позивача, оголошення добору на заміщення вакантної посади начальника Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) без надання позивачу пропозиції на її зайняття свідчить про упереджене ставлення до нього.
3. У поданих до суду першої інстанції відзивах на позовну заяву відповідачі проти задоволення позовних вимог заперечували, зокрема, наполягали на тому, що на спірні правовідносини не розповсюджуються норми КЗпП України, оскільки вони врегульовані спеціальним законом - Законом № 889-VIII, яким встановлюється право, а не обов`язок працевлаштування працівників при ліквідації органу.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.
4. ОСОБА_1 обіймав посаду категорії «Б» - начальника Державної екологічної інспекції в Одеській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Одеської області з 29 серпня 2019 року.
5. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 09 вересня 2020 року №802 (далі - Постанова №802) ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 2, зокрема, Державну екологічну інспекцію в Одеській області, та утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної екологічної інспекції за переліком згідно з додатком 1, зокрема, Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).
5.1. При цьому, територіальні органи Державної екологічної інспекції, які ліквідуються згідно з пунктом 2 цієї постанови, продовжують виконувати свої повноваження до передачі таких повноважень відповідним міжрегіональним територіальним органам, які утворюються згідно з пунктом 1 цієї постанови.
6. Наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля від 07 квітня 2020 року №230 «Про затвердження Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції» було доручено Державній екологічній інспекції України забезпечити розробку та затвердження положень кожної окремої державної екологічної інспекції в областях та державної екологічної інспекції в округах.
7. Наказом Державної екологічної інспекції України від 19 жовтня 2020 року №379 затверджено положення про Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу.
8. У жовтні - листопаді 2020 року Головою Державної екологічної інспекції України та Першим заступником Міністра захисту довкілля та природних ресурсів України затверджено структуру Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) в кількості 222 посади (структура Державної екологічної інспекції в Одеській області складала 142 посади) та 06 листопада 2020 року затверджено штатний розпис Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) на 2020 рік.
9. Наказом Державної екологічної інспекції України від 16 вересня 2020 року №332 «Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в Одеській області» начальнику інспекції наказано оголосити рішення Кабінету Міністрів України та ознайомити письмово з прийнятим рішенням державних службовців та працівників інспекції, утворити комісію з ліквідації, встановити строк ліквідації органу три місяці, тощо.
10. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державна екологічна інспекція в Одеській області перебуває в стані припинення з 23 вересня 2020 року.
11. 21 жовтня 2020 року до реєстру внесені дані про реєстрацію Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).
12. Згідно з попередженням від 20 жовтня 2020 року №8984/9/8-20 позивача попереджено про звільнення з підстав ліквідації Державної екологічної інспекції в Одеській області, що ним не заперечується.
13. Позивачу пропонувалася посада провідного спеціаліста відділу інструментально-лабораторного контролю Миколаївської області - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Південно-Західного округу, від якої він відмовився, що не заперечується позивачем.
14. Наказом Державної екологічної інспекції України від 09 грудня 2020 року №438-о позивача звільнено з посади начальника Державної екологічної інспекції в Одеській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Одеської області.
14.1. У цьому наказі зазначено, що його прийнято відповідно до пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, Постанови Кабінету Міністрів України від 09 вересня 2020 року №802 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів та ліквідацію територіальних органів Державної екологічної інспекції» та наказу Державної екологічної інспекції України від 16 вересня 2020 року №332 «Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в Одеській області» та позивача звільнено з займаної посади у зв`язку з ліквідацією Державної екологічної інспекції в Одеській області.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
15. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, в задоволенні позову відмовлено.
16. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що спірний наказ про звільнення позивача та попередження про звільнення містять посилання на пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, а також на підставу звільнення - ліквідацію державного органу. При цьому, за висновком судів попередніх інстанцій, відбулася саме ліквідація Державної екологічної інспекції в Одеській області зі створенням Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області).
16.1. Окремо суди попередніх інстанцій наголосили, що нормами статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) врегульовано порядок звільнення державного службовця з посади в зв`язку з ліквідацією державного органу. Так, відповідно до положень статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності) в разі звільнення за пунктами 1, 1-1 частини першої статті 87 цього Закону. Так само положення статті 22 Закону № 889-VIII передбачають право, а не обов`язок, у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення без обов`язкового проведення конкурсу. Таким чином, норми Закону № 889-VIII (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) не передбачали обов`язку пропонування державному службовцю вакантної посади та таке пропонування за нормами цього Закону є правом, а не обов`язком суб`єкта призначення. Отже, спеціальним законом врегульовані спірні правовідносини, а тому на них не розповсюджуються норми КЗпП України.
ІV. Касаційне оскарження
17. 03 листопада 2021 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
18. На обґрунтування наявності підстав для касаційного оскарження позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції, ухвалюючи судові рішення, неправильно застосували норми матеріального права, а суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 04 березня 2014 року у справі №21-8а 14, від 27 травня 2014 року у справі №21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справі №21-484а14, від 17 жовтня 2011 року у справі № 21-237а11, від 10 березня 2015 року у справі №21-52а15 та 01 квітня2015 року у справі №6-40цс15, від 20 лютого 2019 року у справі № 819/691/17, від 08 травня 2019 року у справі №806/1175/17, від 11 березня 2020 року у справі № 813/1220/16, від 10 жовтня 2018 року у справі № 816/979/17, від 20 червня 2018 року у справі №П/811/3349/15, від 14 березня 2018 року у справі № 802/113/16-а, від 24 квітня 2019 у справі №815/1554/17, від 31 жовтня 2017 року у справі №804/ 6752/16, від 19 січня 2016 року у справі № 810/1783/13-а, від 17 липня 2019 року у справі 820/2932/16, від 24 грудня 2019 року у справі № 591/3068/16-а, від 11 лютого 2021 року у справі № 420/7705/19, від 24 липня 2020 року у справі № 816/654/17.
18.1. Так, скаржник наполягає, що суди попередніх інстанцій дійшли висновку про ліквідацію Державної екологічної інспекції в Одеській області, посилаючись лише на пункт 2 Постанови № 802 без врахування частини першої статті 104 Цивільного кодексу України та правової позиції Верховного Суду, сформованої у постановах у справах № 21-108а14; № 21-8а14; № 816/979/17; №810/1783/13-а, яка полягає у тому, що ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується не виключає, а передбачає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. При цьому, скаржник наполягає, що Постанова № 802 не містить обґрунтування відмови Держави від виконання функцій, які виконувала Інспекція.
18.2. Покликаючись на правові висновки Верховного Суду України, викладені у наведених постановах у справах справам № 21-484а14; № 21 -237а11; № 21-52а15; № 6-40цс15; № 06/1175/17; № 813/1220/16; № 420/7705/19; № 816/654/17; № 819/691/17, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не встановили чи дійсно у відповідача мали місце зміни в організації виробництва і праці, зокрема, ліквідація, скорочення чисельності або штату працівників, чи додержано власником або уповноваженим ним органом норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника, які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що власник або уповноважений ним орган не мав можливості перевести працівника з його згоди на іншу роботу на тому ж підприємстві, в установі, організації, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі та чи попереджувався про подальше вивільнення. У зв`язку із цим скаржник уважає, що судами попередніх інстанцій не правильно застосовано пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України, пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
18.3. Крім того, скаржник наполягає, що судами попередніх інстанцій безпідставно не застосовані до спірних правовідносин приписи частини другої статті 40 та стаття 49-2 КЗпП України, що суперечить правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові № 640/3456/20 від 07 липня 2021 року, згідно з якою доки йде процес врегулювання процедури звільнення державних службовців з підстав, визначених статтею 87 Закону, шляхом внесення змін до неї, є доречним застосування саме норм КЗпП України.
19. Касаційна скарга не містить клопотання про розгляд справи за участі позивача.
20. Ухвалою Верховного Суду від 16 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України. Витребувано із Одеського окружного адміністративного суду матеріали справи №420/1070/21.
21. До Верховного Суду 01 грудня 2021 року надійшов відзив Державної екологічної інспекції України на касаційну скаргу, в якому відповідач-1, спростовуючи доводи касаційної скарги, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
22. Відзив на касаційну скаргу не містять клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача-1.
23. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
24. 29 грудня 2021 року справа № 420/1070/21 надійшла до Верховного Суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
25. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
26. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
28. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
29. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
30. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
31. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
32. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
33. Частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
34. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
35. Згідно з частинами другою, третьою статті 81 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
35.1. Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
36. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
36.1. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
37. Згідно із пунктом 1 частини першої статті 110 ЦК України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв`язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.
38. Відповідно до частини п`ятої статті 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) міністерство, інший центральний орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
39. Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії (частина перша статті 16 Закону № 3166-VI).
VІ. Позиція Верховного Суду
40. Частиною першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
41. Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу Державної екологічної інспекції України від 09 грудня 2020 року №438-о, яким позивача звільнено з посади начальника Державної екологічної інспекції в Одеській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Одеської області на підставі пункту 1-1 частини першої 87 Закону № 889-VIII у зв`язку з ліквідацією Державної екологічної інспекції в Одеській області.
42. Підставою для прийняття Державною екологічною інспекцію України рішення про звільнення позивача, реалізованого спірним наказом, слугували Постанова №802 та наказ Державної екологічної інспекції України від 16 вересня 2020 року №332 «Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в Одеській області», якими вирішено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної екологічної інспекції України, зокрема Державну екологічну інспекцію в Одеській області.