ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 липня 2022 року
м. Київ
справа № 560/2260/21
адміністративне провадження № К/9901/40154/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом дочірнього підприємства «Старокостянтинівський молочний завод» до Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області про визнання недійсним та скасування рішення за касаційною скаргою дочірнього підприємства «Старокостянтинівський молочний завод» на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду у складі судді Шевчука О.П. від 19 липня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О., Ватаманюка Р.В. від 21 вересня 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року дочірнє підприємство «Старокостянтинівський молочний завод» (далі - ДП «Старокостянтинівський МЗ», позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області (далі - ГУ Держпродспоживслужби, відповідач), в якому просить визнати недійсним та скасувати рішення ГУ Держпродспоживслужби № 2 від 9 лютого 2021 року про відкликання з обігу харчових продуктів.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що отримане ним 19 лютого 2021 року рішення про відкликання з обігу харчових продуктів № 2 від 9 лютого 2021 року було прийняте головним державним інспектором Хмельницької області Грушко В.П. до завершення здійснення заходу, оскільки 9 лютого 2021 року був останнім днем перевірки, за результатами якої мав бути складений акт.
3. Позивач також вважає, що оскаржуване рішення не містить нормативного обґрунтування того, що продукція позивача становить загрозу життю або здоров`ю людини. Відповідач не вказав, яка саме норма порушена ДП «Старокостянтинівський МЗ» та визнав порушенням вимог щодо маркування правомірні дії позивача без жодних на те підстав та аргументації.
4. На думку позивача, відповідач не довів жодними доказами факт наявності порушень вимог щодо маркування продукту рослинно-вершкового виробництва ДП «Старокостянтинівський МЗ», що призвело до порушення прав споживачів, а відтак рішення відповідача № 2 від 9 лютого 2021 року є незаконним та має бути скасовано.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 6 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивачем не дотримано вимог до розміщення та представлення обов`язкової інформації про харчовий продукт на маркованій одиниці продукту, зокрема, вказана на одному полі видимої поверхні упаковки назва харчового продукту «Екстра 82,5% жиру», не є його офіційною назвою згідно нормативно-правового документу ТУ У 15.4-30580812-001:2006 «Продукт рослинно-вершковий. Технічні умови».
7. Крім того, суди дійшли висновку, що наявне маркування продукту не надає споживачу точної інформації стосовно назви продукту, а саме: «Екстра 82,5% жиру», що вказана на поверхні упаковки не є точною, а є такою, що може вводити в оману споживача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, ДП «Старокостянтинівський МЗ» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення статей 5, 6 та 8 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів», у зв`язку із чим, на думку скаржника, суди дійшли помилкового висновку про правомірність прийнятого органом державного контролю рішення про вилучення з обігу продукції ДП «Старокостянтинівський МЗ» з огляду та недотримання вимог до розміщення та представлення обов`язкової інформації про харчовий продукт.
10. Крім того, ДП «Старокостянтинівський МЗ» стверджує про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень частини четвертої статті 11 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин», оскільки відповідно до вказаного положення прийняття рішення про відкликання/вилучення з обігу харчових продуктів можливе лише за умови, якщо вони не відповідають одночасно двом критеріям: законодавству про харчові продукти та корми; становлять загрозу для життя та/або здоров`я людини.
11. Як на підставу для звернення з цією касаційної скаргою скаржник у касаційній скарзі посилається на відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо питання правильного застосування приписів статей 5, 6 та 8 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» з метою вирішення правової проблеми дотримання вимог до маркування харчової продукції відповідно до норм діючого законодавства.
12. Від ГУ Держпродспоживслужби надійшов відзив на касаційну скаргу ДП «Старокостянтинівський МЗ», в якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, також дійшли правильного висновку про недотримання позивачем вимог до розміщення та представлення обов`язкової інформації про харчовий продукт на маркованій одиниці продукту та, відповідно, про наявність підстав для відкликання з обігу продукції, що не відповідає вимогам законодавства.
13. З огляду на це відповідач просить залишити касаційну скаргу ДП «Старокостянтинівський МЗ» без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано до суду 5 листопада 2021 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 7 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 560/2260/21, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу ДП «Старокостянтинівський МЗ».
16. Від скаржника надійшло клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за його участю, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 6 липня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що на підставі наказу № 222 від 5 лютого 2021 року ГУ Держпродспоживслужби спеціалістами Старокостянтинівського міськрайонного управління ГУ Держпродспоживслужби у період з 8 лютого 2021 року по 9 лютого 2021 року проведено позаплановий захід державного контролю за діяльністю ДП «Старокостянтинівський МЗ» на предмет додержання вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів на підставі звернення громадянина № Г-35 від 2 лютого 2021 року стосовно маркування харчового продукту «Продукт-рослинно-вершковий «Екстра» 82,5% жиру, маса нетто 200 г, термін придатності згідно температурних режимів вжити до 1-11.02.2021L01; 2-13.03.2021; 3-25.08.2121, виробник - ДП «Старокостянтинівський МЗ» вул. І. Франка, 47, м. Старокостянтинів, Хмельницька область.
18. За результатами вказаного інспектування працівниками відповідача було складено акт № 02 від 9 лютого 2021 року, в якому зафіксовано порушення ДП «Старокостянтинівський МЗ» пунктів 3, 7 статті 8, пункту 1 статті 11 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів», зокрема: недотримано вимоги до розміщення та представлення обов`язкової інформації про харчовий продукт на маркованій одиниці продукту; порушено пункт 1 статті 5 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів», а саме: наявне маркування продукту не надає споживачу точної інформації.
19. На підставі виявлених порушень зафіксованих в акті перевірки головним спеціалістом відділу безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Старокостянтинівського міськрайонного управління ГУ Держпродспоживслужби складено протокол № 01 від 9 лютого 2021 року за порушення Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин».
20. Представник позивача відмовився від отримання акта перевірки, про що вказано на останньому аркуші акта від 9 лютого 2021 року № 02, при цьому вказаний акт, а також документи інспекційного відвідування було направлено 12 лютого 2021 року на адресу відповідача.
20. Головний державний інспектор Хмельницької області ГУ Держпродспоживслужби, розглянувши матеріали позапланового заходу державного нагляду (контролю) стосовно ДП «Старокостянтинівський МЗ», що знаходиться за адресою: вул. І. Франка, 47, м. Старокостянтинів, Хмельницька область, виніс рішення про відкликання з обігу харчових продуктів від 9 лютого 2021 року № 2, яким зобов`язав ДП «Старокостянтинівський МЗ» здійснити вилучення з обігу продукт рослинно-вершковий «Екстра» 82,5% жиру, маса нетто 200 г. в т. ч. 20% мол. жиру термін придатності згідно температурних режимів вжити до: 1- 11.02.2021L01; 2- 13.03.2021; 3- 25.08.2021, у кількості 2893 кг.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. У касаційній скарзі скаржник вказує на неправильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій під час прийняття оскаржуваних судових рішень положень статей 5, 6 та 8 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» та частини четвертої статті 11 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин».
29. Оцінюючи доводи касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
30. Відповідно до статті 1 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний контроль - діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних вимог. Державний контроль включає також діяльність з перевірки відповідності законодавству про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких продуктів на митну територію України.
Законодавство про харчові продукти - закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються вимоги до харчових продуктів на будь-яких стадіях їх виробництва та обігу.
Інспектування - форма державного контролю, яка полягає у здійсненні перевірки стану здоров`я та благополуччя тварин, виробництва та обігу харчових продуктів та кормів з метою встановлення відповідності законодавству про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин. Невідповідність - порушення оператором ринку вимог цього Закону, законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин.
31. Відповідно до статті 3 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за діяльністю операторів ринку, які здійснюють виробництво та/або обіг харчових продуктів, інших об`єктів санітарних заходів та/або кормів, у тому числі ввезення (пересилання) на митну територію України харчових продуктів та/або кормів, з метою перевірки цієї діяльності на відповідність законодавству про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин. Дія цього Закону поширюється також на суспільні відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю побічних продуктів тваринного походження, що ввозяться (пересилаються) на митну територію України, з метою їх перевірки на відповідність законодавству про побічні продукти тваринного походження. Дія цього Закону поширюється також на суспільні відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за діяльністю операторів ринку, які здійснюють органічне виробництво та/або обіг органічної продукції, у тому числі ввезення (пересилання) на митну територію України, з метою перевірки цієї діяльності на відповідність законодавству про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також законодавству у сфері органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції.
32. Стаття 10 цього ж Закону передбачає, що під час здійснення заходів державного контролю державні інспектори та державні ветеринарні інспектори зобов`язані: 1) дотримуватися вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цього Закону, законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин; 2) об`єктивно та неупереджено здійснювати заходи державного контролю у межах повноважень, передбачених законом; 3) дотримуватися ділової етики у взаємовідносинах з операторами ринку, утримуватися від необґрунтованих висновків щодо відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства, а також від неправомірного та необґрунтованого притягнення операторів ринку до відповідальності та застосування до них примусових заходів; 4) не розголошувати інформацію з обмеженим доступом, одержану під час здійснення заходів державного контролю, крім випадків, передбачених законом; 5) пред`являти документи, що посвідчують особу державного інспектора або державного ветеринарного інспектора та підтверджують його повноваження на здійснення заходів державного контролю, а також оформляти і надавати документи, пов`язані із здійсненням заходів державного контролю.
33. Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» заходи державного контролю можуть здійснюватися позапланово у разі виявлення невідповідності або появи обґрунтованої підозри щодо невідповідності, а також в інших встановлених законом випадках.
34. Згідно з частиною першою статті 11 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» під час здійснення заходів державного контролю державні інспектори та державні ветеринарні інспектори мають право:
1) безперешкодного доступу без попередження до потужностей під час їх роботи;
2) здійснювати інспектування потужностей, випробувальних лабораторій, що розміщуються на потужностях і пов`язані з виробництвом та/або обігом харчових продуктів та/або кормів;
3) здійснювати відбір зразків з метою перевірки відповідності законодавству про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин;
4) проводити аудит постійно діючих процедур, заснованих на принципах НАССР, за умови наявності відповідної підготовки;
5) перевіряти документи щодо дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин і отримувати їх копії;
6) здійснювати інтерпретацію результатів лабораторних досліджень (випробувань) зразків;
7) видавати приписи щодо усунення порушень цього Закону, законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин;
8) збирати докази, що підтверджують порушення операторами ринку цього Закону, законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, у тому числі здійснювати відбір зразків;
9) здійснювати позапланові інспектування потужностей з метою перевірки виконання операторами ринку приписів, розпоряджень та рішень, прийнятих за результатами здійснення попередніх заходів державного контролю;
10) за зверненням оператора ринку видавати (заповнювати) міжнародні сертифікати, що підтверджують відповідність вантажів з харчовими продуктами або кормами, що експортуються з України, вимогам країни призначення або вимогам законодавства України. Міжнародний сертифікат, що підтверджує відповідність вантажу, що експортується з України, вимогам законодавства України, видається за відповідним зверненням оператора ринку, лише якщо компетентними органами України та країни призначення не погоджено форму міжнародного сертифіката і законодавство країни призначення не передбачає обов`язковості супроводження такого вантажу міжнародним сертифікатом встановленої форми.
35. Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що головні державні інспектори та головні державні ветеринарні інспектори (у тому числі Головний державний інспектор України та Головний державний ветеринарний інспектор України) мають права, передбачені частинами першою і третьою цієї статті, а також у порядку, визначеному законом, право, зокрема, приймати рішення про виправлення маркування харчових продуктів, інших об`єктів санітарних заходів та кормів.
36. Правові та організаційні засади надання споживачам інформації про харчові продукти з метою забезпечення високого рівня захисту здоров`я громадян і задоволення їхніх соціальних та економічних інтересів встановлює Закон України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів».
37. Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» з урахуванням винятків, передбачених цим розділом для фасованих харчових продуктів, обов`язковою для надання є така інформація: 1) назва харчового продукту; 2) перелік інгредієнтів; 3) будь-які інгредієнти або допоміжні матеріали для переробки, які наведені у додатку № 1 до цього Закону або походять з речовин чи продуктів, наведених у додатку № 1 до цього Закону, які використовуються у виробництві або приготуванні харчового продукту і залишаються присутніми у готовому продукті, навіть у зміненій формі; 4) кількість певних інгредієнтів або категорій інгредієнтів у випадках, передбачених цим Законом; 5) кількість харчового продукту в установлених одиницях вимірювання; 6) мінімальний термін придатності або дата «вжити до»; 7) будь-які особливі умови зберігання та/або умови використання (за потреби); 8) найменування та місцезнаходження оператора ринку харчових продуктів, відповідального за інформацію про харчовий продукт, а для імпортованих харчових продуктів - найменування та місцезнаходження імпортера; 9) країна походження або місце походження - у випадках, передбачених статтею 20 цього Закону; 10) інструкції з використання - у разі якщо відсутність таких інструкцій ускладнює належне використання харчового продукту; 11) для напоїв із вмістом спирту етилового понад 1,2 відсотка об`ємних одиниць - фактичний вміст спирту у напої (крім продукції за кодом 2204 згідно з УКТ ЗЕД); 12) інформація про поживну цінність харчового продукту.
38. Частиною першою статті 8 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» обов`язкова інформація про фасовані харчові продукти має міститися безпосередньо на упаковці або етикетці, приєднаній до неї.
Згідно з частиною третьою статті 8 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» обов`язкова інформація про харчові продукти розміщується на видному місці, має бути чіткою і розбірливою та, за потреби, наноситися у спосіб, що унеможливлює її видалення.
Відповідно до частини сьомої цієї ж статті інформація, передбачена пунктами 1, 5 і 11 частини першої статті 6 цього Закону, має наводитися в одному полі видимості.
39. Частиною першою статті 11 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» передбачено, що назвою харчового продукту є його офіційна назва. За відсутності офіційної назви назвою харчового продукту є його звична назва. Якщо звичної назви не існує або вона не використовується, застосовується описова назва харчового продукту.
40. Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» оператор ринку харчових продуктів, відповідальний за інформацію про харчовий продукт, зобов`язаний забезпечити наявність і точність інформації про харчовий продукт відповідно до цього Закону.