ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2022 року
м. Київ
справа № 826/16793/17
адміністративне провадження № К/9901/10358/19 №К/9901/12404/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №826/16793/17
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_2
треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; Комітет Верховної Ради України з питань бюджету; Комітет Верховної Ради України з питань соціальної політики зайнятості та пенсійного забезпечення; Верховна Рада України
про визнання протиправною бездіяльності та визнання протиправними дій
за касаційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2018 (колегія у складі: головуючого судді Шейко Т.І., суддів Пащенка К.С., Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 (колегія у складі: головуючого судді Федотова І.В., суддів: Ганечко О.М. та Сорочка Є.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету адміністративного позову, просив:
- визнати незаконною, такою, що вчинена із порушенням статті 38 частини першої пункту 1 підпункту «є» Бюджетного кодексу України, бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає в тому, що Кабінет Міністрів України не надав до Верховної Ради України разом з проектом Закону про Державний бюджет України на 2018 рік у пояснювальній записці до цього законопроекту обґрунтувань розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідні бюджетні періоди 2018 року у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення;
- визнати незаконними, протиправними дії відповідача Кабінету Міністрів України щодо встановлення розмірів прожиткового мінімуму на 2018 рік на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення із порушенням частини першої та другої статті 1 Закону України "Про прожитковий мінімум", а саме: не як вартісну величину достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості, а від розміру прожиткового мінімуму у грудні 2017 року із урахуванням прогнозного індексу споживчих цін на 2018 рік.
2. Заявлені вимоги позивач обґрунтовував тим, що відповідач при встановленні прожиткового мінімуму від розміру прожиткового мінімуму у грудні 2017 року із урахуванням індексу споживчих цін на 2018 рік, порушив вимоги частини першої та другої статті 1 Закону України "Про прожитковий мінімум" та, відповідно, підпункт "є" пункту 1 частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України, оскільки разом з проектом Закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подав пояснювальну записку до проекту Закону про Державний бюджет України, яка не містила обґрунтувань розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 31.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019, позов задовольнив.
Визнав протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає в тому, що Кабінет Міністрів України не надав до Верховної Ради України разом з проектом Закону про Державний бюджет України на 2018 рік у пояснювальній записці до цього законопроекту обґрунтувань розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідні бюджетні періоди 2018 року у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення.
Визнав протиправними дії відповідача Кабінету Міністрів України щодо встановлення розмірі прожиткового мінімуму на 2018 рік на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення із порушенням частини першої та другої статті 1 Закону України "Про прожитковий мінімум".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Кабінет Міністрів України разом з законопроектом "Про Державний бюджет України на 2018 рік" не надав Верховній Раді України необхідні розрахунки та не обґрунтував наведені дані стосовно розмірів прожиткового мінімуму, які, в свою чергу, були розраховані спираючись на фактичний розмір прожиткового мінімуму у грудні 2017 року з коригуванням зазначеного розміру з урахуванням прогнозного індексу споживчих цін на 2018 рік, чим порушив, зокрема підпункт "є" пункту 1 частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України та частини першу, другу статті 1 Закону України "Про прожитковий мінімум".
Таким чином, суди дійшли висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 є обґрунтованими та підлягають задоволенню. При цьому, задовольняючи, зокрема позовну вимогу щодо визнання незаконними, протиправними дії відповідача Кабінету Міністрів України щодо встановлення розмірів прожиткового мінімуму на 2018 рік на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення із порушенням частини першої та другої статті 1 Закону України "Про прожитковий мінімум", а саме: не як вартісну величину достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості, а від розміру прожиткового мінімуму у грудні 2017 року із урахуванням прогнозного індексу споживчих цін на 2018 рік, - колегія суддів не вбачає необхідності зазначати цю вимогу в резолютивній частині рішення у спосіб, викладений вище позивачем, оскільки у мотивувальній частині рішення суд у повній мірі надав оцінку невідповідності дій Кабінету Міністрів України вимогам частини першої та другої статті 1 Закону України "Про прожитковий мінімум" та статті 38 частини першої пункту 1 підпункту «є» Бюджетного кодексу України, відповідно, не потребує додаткового трактування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 02.05.2019 від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Верховного Суду, як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, надійшли касаційні скарги, у яких скаржники просять: змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 у частині викладення другої позовної вимоги, зазначивши у резолютивній частині другу вимогу у тому вигляді, як викладено позивачем у позові та зазначено судом у вступній частині рішення.
6. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , в обґрунтування вимог своїх касаційних скарг, зазначили про те, що у резолютивній частині рішення суду першої інстанції, яке залишене без змін постановою апеляційного суду, друга вимога позивача викладена наполовину, що фактично не відповідає обставинам справи.
7. Також 15.04.2019 від Кабінету Міністрів України до Верховного Суду, як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, надійшла касаційна скарга, у якій відповідач просить: скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019 та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
8. Кабінет Міністрів України, в обґрунтування вимог своєї касаційної скарги, зазначив, що даний спір знаходиться поза межами юрисдикції адміністративних судів, оскільки Кабінет Міністрів України в процесі підготовки законопроектів та необхідних для них розрахунків не виконує владних управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо певних аспектів законотворчої діяльності. Крім того зазначає, що позивачем не конкретизовано та не підтверджено будь-якими доказами відповідне порушення суб`єктом владних повноважень його прав, свобод або інтересів на момент звернення до суду.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Вказані касаційні скарги зареєстровано в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Ухвалами Верховного Суду відкрито касаційні провадження за касаційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.03.2019.
11. Ухвалою Верховного Суду від 05.07.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 06.07.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, згідно з статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" у 2018 році встановлено прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня 2018 року - 1700 гривень, з 1 липня - 1777 гривень, з 1 грудня - 1853 гривні, а для основних соціальних і демографічних груп населення, зокрема, осіб, які втратили працездатність: з 1 січня 2018 року - 1373 гривні, з 1 липня - 1435 гривень, з 1 грудня - 1497 гривень.
13. Згідно з проектом Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (номер реєстрації 7000 від 15.09.2017), поданим Кабінетом Міністрів України, пропонувалось Верховній Раді України затвердити зазначені розміри прожиткового мінімуму
14. Вказуючи на порушення відповідачем вимог Закону України "Про прожитковий мінімум" під час встановлення прожиткового мінімуму, а саме здійснення розрахунку прогнозного розміру прожиткового мінімуму на 2018 рік не у відповідності до вимог Закону України "Про прожитковий мінімум" та без проведення відповідного розрахунку згідно затвердженої методики, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
16. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. За приписами статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.
18. Згідно із статтею 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.
19. Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
20. Пункт 6 частини першої статті 116 Конституції України визначає, що саме Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.
21. Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
22. Закон України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999 №966-XIV (далі - Закон №966-XIV) дає визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.
23. Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону №966-XIV прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.
24. За приписами частин другої-п`ятої цієї ж статті Закону №966-XIV прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.
До працездатних осіб відносяться особи, які не досягли встановленого законом пенсійного віку.
До осіб, які втратили працездатність, відносяться особи, які досягли встановленого законом пенсійного віку, особи, які досягли пенсійного віку, що дає право на призначення пенсії на пільгових умовах, та непрацюючі особи, визнані інвалідами в установленому порядку.
Прожитковий мінімум, визначений для осіб, які відповідно до законодавства підлягають обов`язковому державному соціальному страхуванню, збільшується на суму обов`язкових платежів.
25. Згідно з статтею 2 Закону №966-XIV прожитковий мінімум застосовується для: загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім`ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.
Для оцінки рівня життя в регіоні, розроблення та реалізації регіональних соціальних програм, визначення права на призначення соціальної допомоги, що фінансується за рахунок місцевих бюджетів, органами місцевого самоврядування може затверджуватися регіональний прожитковий мінімум, не нижчий від установленого відповідно до цього Закону.
26. Згідно зі статтею 4 Закону № 966-XIV прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.
Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік.
Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження.
27. Згідно статті 5 Закону № 966-XIV для спостереження за динамікою рівня життя в Україні на основі статистичних даних про рівень споживчих цін центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, розраховує щомісяця фактичний розмір прожиткового мінімуму на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення.
Прожитковий мінімум є одним із основних показників, що характеризує рівень життя населення та від якого залежить визначення більшості складових соціального блоку Державного бюджету України, а отже має безпосередній вплив стосовно права громадян на достатній життєвий рівень, інші соціально-економічні права, закріплені Конституцією України, міжнародними договорами.
28. Принципи формування наборів продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг наведено в статті 3 Закону № 966-XIV.
Набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п`ять років.
Набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров`я.
Основними принципами формування набору продуктів харчування є: забезпечення дитини повноцінним харчуванням для розвитку організму; забезпечення дитини віком від 6 до 18 років додатковим харчуванням для активного соціального та фізичного розвитку; задоволення організму працюючої особи у відтворенні працездатності, збереження працездатності для безробітного, відновлення у необхідних випадках працездатності для особи, яка її втратила; підтримання повноцінного функціонування організму людини похилого віку.
29. Відповідно до пункту «є» статті 38 Бюджетного кодексу України разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення.
30. Наказом Міністерства соціальної політики України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної служби статистики України від 03.02.2017 №178/147/31 затверджено Методику визначення прожиткового мінімуму.