ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 липня 2022 року
м. Київ
справа № 380/1814/20
адміністративне провадження № К/9901/31145/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 380/1814/20
за позовом Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу
до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради
треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання до вчинення дій
за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року (колегія у складі: головуючого судді: Курильця А. Р., суддів: Затолочного В. С., Пліша М. А.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п. 3 щодо об`єкту культурної спадщини місця масових поховань євреїв на території Янівського концентраційного табору та прилеглій території на вулиці Шевченка у місті Львові;
- зобов`язати відповідачів виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», в частині п.3 щодо об`єкту культурної спадщини місця масових поховань євреїв на території Янівського концентраційного табору та прилеглій території на вулиці Шевченка у місті Львові.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що відповідачем не вжито і не вживаються жодні заходи, спрямовані на виконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» щодо місць давніх поховань - Об`єкту культурної спадщини місця масових поховань євреїв на території Янівського концентраційного табору та прилеглій території на вулиці Шевченка у місці Львові, межі кладовища не встановлюються, жодна організація їх обстеження та вивчення не здійснювала, заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження, їх облаштування і розробки проекту землеустрою із вивченням складових Янівського концентраційного табору, межі у встановленому порядку не досліджені, межі та режими використання зон нововиявлених пам`яток не визначено. При тому, що відповідач обізнаний про обов`язок включення даного об`єкта до Переліку нововиявлених об`єктів культурної спадщини.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 02 березня 2021 року позов задовольнив повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі не надали жодних доказів виконання вимог п. 3 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в частині п. 3 щодо Об`єкту культурної спадщини - місць масових поховань євреїв на території Янівського концентраційного табору та прилеглій території на вулиці Шевченка у місці Львові. Територія Янівського концентраційного табору не обстежена, межі поховань не визначено, заходів, спрямованих на облаштування цього місця, його утримання та збереження відповідачами не вжито.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 липня 2021 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 березня 2021 року скасував. Прийняв нову постанову, якою у задоволенні позову відмовив повністю.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в межах заявленого позову позивач не має права вимагати від відповідача здійснювати дії, направлені на укладення контрактів на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини, або інші дії, пов`язані з включенням об`єкту - місця масових поховань євреїв на території Янівського концентраційного табору та прилеглій території на вулиці Шевченка у місті Львові до Переліку пам`яток.
Заходи, визначені пунктом 3 Розпорядження № 604-р, відповідний суб`єкт може виконати лише після здійснення заходів, передбачених пунктом 2 Розпорядження № 604-р, виконання яких, в свою чергу покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, а не на Львівську міську раду, яка є органом місцевого самоврядування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 25 серпня 2021 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду м. Києва від 02 березня 2021 року.
8. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанції прийнято рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права.
На переконання позивача, відповідачами допущено протиправну бездіяльність щодо проведення досліджень, прийняття рішень, оформлення документації та взяття на облік об`єкта культурної спадщини. Достатньо встановити документальне підтвердження існування визначеного історичного місця. Ця обставина документально підтверджена, серед іншого і судовими рішеннями, що вступили в законну силу.
Скаржник зазначає, що ним надано достатньо доказів на підтвердження наявності масових поховань євреїв на території Янівського концентраційного табору та прилеглій території на вулиці Шевченка у місті Львові, в той час як відповідачами доказів відсутності поховань на цій території не надано.
Крім того, на думку скаржника, наявні підстави для відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі № 462/3063/17.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 серпня 2021 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного Суду від 06 вересня 2021 року відкрито провадження у справі за касаційною скаргою Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року.
11. 29 жовтня 2021 року на адресу Верховного Суду надійшли пояснення Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 05 липня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 06 липня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 20 липня 1998 року № 604-р, яким затверджено додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України, а саме:
1. Забезпечити розроблення проекту Закону України «Про похоронну справу». 1998-1999 роки. Держбуд, Мін`юст, Мінкультури, Держкомрелігій за погодженням з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями.
2. Взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації. 1998-1999 роки. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин.
3. Провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження. 1998-1999 роки. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин.
4. Не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ. Постійно. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування.
5. Забезпечити неухильне дотримання вимог статті 5 Закону України «Про приватизацію державного майна» стосовно того, що крематорії та кладовища не підлягають приватизації. Постійно. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. Фонд державного майна.
14. 13 лютого 2020 року Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося листом № 70-20 до міського голови м. Львова, в якому просило повідомити, які заходи проведені Львівською міською радою на виконання п. 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України».
15. Оскільки позивач не отримав відповіді на це звернення, та вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів в частині виконання п. 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», що на його думку, порушує його права та охоронювані законом інтереси, звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
17. Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. За приписами ч. 2 ст. 2 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) до історичних об`єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов`язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
19. Відповідно до ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 14 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
До вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).
Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.
Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
20. Порядок обліку об`єктів культурної спадщини, затверджений наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (далі - Порядок № 158).
21. Пунктом 1.2, 1.3 Порядку № 158 передбачено, що облік об`єктів культурної спадщини - це заходи, що здійснюють спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, спрямовані на виявлення, наукове вивчення, класифікацію, державну реєстрацію об`єктів культурної спадщини.
Облік об`єктів культурної спадщини включає: виявлення, обстеження, дослідження, фотофіксацію об`єктів культурної спадщини, підготовку графічних матеріалів (у разі необхідності) та визначення предмета охорони культурної спадщини, складання переліків об`єктів культурної спадщини та облікової документації на ці об`єкти, підготовку подання Міністерству культури України та Кабінету Міністрів України для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
22. Пунктами 2.1, 2.4 Порядку № 158 передбачено, що виявлення об`єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження (дослідження), історико-архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки.
Виявлення об`єктів культурної спадщини, складання на них облікової картки, короткої історичної довідки, акта технічного стану забезпечують органи охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, відповідно до їх повноважень, зокрема виконують функції замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження об`єктів культурної спадщини з метою визначення наявності та культурної цінності об`єкта культурної спадщини, а також одержання нової інформації про ці об`єкти.
23. Згідно з п. 2 Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держкомрелігій із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин, зобов`язано взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення з наступним оприлюдненням результатів досліджень через засоби масової інформації. 1998-1999 роки.