ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 липня 2022 року
м. Київ
справа №522/3740/20
адміністративне провадження № К/9901/35511/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1
до Головного управління Держпраці в Одеській області
про скасування постанови
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Шевчук О.А., суддів Бойка А.В., Федусика А.Г.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична-особа підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області (далі також - відповідач, скаржник), у якому, з урахуванням уточнень, просив скасувати постанову від 23 січня 2020 року №ОД 1400/1652/СПТД-ФС Головного управління Держпраці в Одеській області стосовно накладення штрафу на ОСОБА_1 .
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем дотримано всіх вимог чинного законодавства під час прийняття постанови про накладення штрафу на позивача, у зв`язку з чим заявлені в адміністративному позові вимоги не підлягають задоволенню, оскільки є безпідставними та не ґрунтуються на приписах законодавства, яке регулює спірні правовідносини.
4. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
5. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено повністю.
6. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що в матеріалах справи відсутнє рішення керівника, яке прийнято за результатами аналізу інформації, яка могла би стати підставою для проведення 17 грудня 2019 року перевірки позивача інспектором праці. 7. Головним управлінням Держпраці в Одеській області було складено вимогу на ім`я позивача та зобов`язано надати у строк до 27 грудня 2019 року завірені належним чином документи у кількості 11 найменувань, однак матеріали справи не містять підтвердження, що вищезазначена вимога була отримана позивачем. Таким чином, судом апеляційної інстанції встановлено, що позивач не був обізнаний про необхідність надання витребуваних документів, проте, відповідач не взяв це до уваги.
8. У зв`язку з допущеними порушеннями порядку проведення інспекційного відвідування акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року №ОД1400/1652/СПТД не може бути доказом, який би підтверджував факт створення перешкод позивачем у проведенні інспекційного відвідування, та підставою для притягнення позивача до відповідальності.
9. З огляду на вищезазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що постанова Головного управління Держпраці в Одеській області від 23 січня 2020 року №ОД1400/1652/СПТД-ФС про накладення на позивача штрафу не відповідає критеріям обґрунтованості, пропорційності, добросовісності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, тому підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
11. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі скаржник вказує, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята без дотримання судом положень статті 265 Кодексу законів про працю України, у зв`язку з чим суд дійшов необґрунтованого висновку про те, що постанова Головного управління Держпраці в Одеській області від 23 січня 2020 року №ОД1400/1652/СПТД-ФС про накладення штрафу не відповідає критеріям обґрунтованості, пропорційності, добросовісності та, відповідно, підлягає скасуванню.
12. Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції у оскаржуваному рішенні дійшов помилкових висновків, що у зв`язку з допущеними порушеннями порядку проведення інспекційного відвідування акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року № ОД1400/1652/СПТД не може бути доказом, який би підтверджував факт створення перешкод позивачем у проведенні інспекційного відвідування, та підставою для притягнення позивача до відповідальності.
13. Скаржник у касаційній скарзі звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував вищевказану норму права без урахування висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №200/11885/18-а щодо вчинення суб`єктом господарювання перешкод при здійсненні інспекційного відвідування. Верховний Суд у цій справі зазначив, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень; витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування. Через ненадання позивачем витребуваних документів відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
Позиція інших учасників справи
14. Від позивача відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
15. Касаційна скарга надійшла до суду 27 вересня 2021 року.
16. Ухвалою Верховного Суду від 2 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №522/3740/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано надати відзив на касаційну скаргу.
17. Ухвалою Верховного Суду від 4 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 5 липня 2022 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, статті 2, частин першої-четвертої, шостої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 (далі - Порядок №823), згідно з Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Положенням про Головне управління Держпраці в Одеській області, затверджене наказом від 3 серпня 2018 року № 84, з урахуванням службової записи головного державного інспектора Чернова М.І. від 12 грудня 2019 року, наказом начальника ГУ Держпраці в Одеській області М. Калайди від 13 грудня 2019 року № 2369 призначено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , місце реєстрації: АДРЕСА_1 , який здійснює господарську діяльність за адресою: АДРЕСА_2 (заклад харчування) з питань забезпечення застосування правових норм щодо використання праці та з питань виявлення неоформлених трудових відносин.
19. 13 грудня 2019 року начальником ГУ Держпраці в Одеській області виписано направлення на здійснення інспекційного відвідування № 15/01-29-4819 для здійснення позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у ФОП ОСОБА_1 ( НОМЕР_1 ) за адресою здійснення діяльності: АДРЕСА_2 (заклад харчування) в термін 16 та 17 грудня 2019 року. Предмет здійснення позапланового заходу: забезпечення застосування правових норм щодо використання праці та з інших подібних питань, які передбачені розділами 1, 3 частини І акта інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) (юридичної особи) фізичної особи, яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року №1338, зокрема з питань виявлення неоформлених трудових відносин.
20. У періоді з 16 грудня 2019 року по 17 грудня 2019 року посадовими особами Головного управління Держпраці в Одеській області на підставі наказу № 2369 від 13 грудня 2019 року та направлення №15/01-29-4819 від 13 грудня 2019 року була здійснена спроба проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 за адресою здійснення господарської діяльності: АДРЕСА_2 (заклад харчування), в результаті чого засобами фото- та відео фіксацією було зафіксовано осіб, які виконували певні роботи на користь ФОП.
21. 17 грудня 2019 року ФОП ОСОБА_1 чи його уповноважена особа не надав документів за період, що перевірявся, для цілей здійснення інспекційного відвідування у встановлений строк, у зв`язку з цим були складені: акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 17 грудня 2019 року за № ОД1400/1652/НП, вимога про надання документів від 17 грудня 2019 року за № ОД1400/1652/ПД, які були направлені рекомендованим листом 17 грудня 2019 року (№ 6500140276469) за юридичною адресою реєстрації ФОП ОСОБА_1 , а саме: АДРЕСА_1 . На підставі викладеного, інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 було призупинено до 27 грудня 2019 року, відповідно до пункту 18 Порядку №823 (у відповідній редакції).
22. Станом на 16 год. 00 хв. 27 грудня 2019 року до Головного управління Держпраці в Одеській області будь-яких документів, необхідних для здійснення інспекційного відвідування, не надійшло.
23. 28 грудня 2019 року головним державним інспектором Черновим М.І складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування №ОД1400/1652/СПТД, копію якого надіслано рекомендованим листом з описом за місцем реєстрації ФОП ОСОБА_1 згідно ЄДРПОУ: АДРЕСА_1 (згідно даних відстеження поштових відправлень з`ясовано, що відправлення у точці видачі/доставки).
24. Службовою запискою від 8 січня 2020 року, із візуванням посадовими особами Головного управління від 10 січня 2020 року, Чернов М.І. передав документи першому заступнику начальника Головного управління Байдюку С.В. для розгляду справи про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1 відповідно до абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України.
25. Повідомленням за вих. № 15/01-33-275 від 10 січня 2020 року ФОП ОСОБА_1 письмово інформувався про те, що 10 січня 2020 перший заступник начальника Головного управління одержав акт інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року № ОД1400/1652/СПТД для розгляду справи про накладення штрафу.
26. 23 січня 2020 року, розглянувши справу про накладення штрафу, та на підставі акта інспекційного відвідування від 28 грудня 2019 року №ОД1400/1652/СПТД, першим заступником начальника Головного управління Байдюком Сергієм Васильовичем було вирішено накласти на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 417 300 (чотириста сімнадцять тисяч триста) гривень, на підставі абзацу сьомого частини другої статті 265 КЗпП України у вигляді постанови №ОД1400/1652/СПТД-ФС від 23 січня 2020 року, у зв`язку із недопуском до проведення інспекційного відвідування.
27. При цьому, станом на 8 січня 2020 року на адресу Головного управління Держпраці в Одеській області будь-яка інформація (протести, заперечення, пояснення, клопотання та ін.) чи документи необхідні для здійснення інспекційного відвідування від ФОП, або іншої уповноваженої особи не надходили, так само як і допуск для ознайомлення з інформацією та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю.
28. Сума штрафу розрахована наступним чином: 4173 (розмір мінімальної заробітної плати) х 100 (стократний розмір мінімальної заробітної плати) = 417 300 (чотириста сімнадцять тисяч триста) гривень.
29. 23 січня 2020 року Головним управлінням було направлено постанову від 23 січня 2020 року № ОД1400/1652/СПТД-ФС рекомендованим листом з описом за місцем реєстрації ФОП згідно Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань: АДРЕСА_1 .
30. Не погодившись із постановою відповідача від 23 січня 2020 року № ОД 1400/1652/СПТД-ФС про накладення штрафу, позивач звернувся до суду із адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
31. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
32. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
33. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
34. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
35. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.
36. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
37. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
38. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
39. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.
40. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
41. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
42. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
43. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
44. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці в Одеській області.
45. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
46. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року №1985-IV (далі - Конвенція №81) та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», визначає Порядок №823.
47. Відповідно до пункту 2 Порядку №823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
48. Згідно із пунктом 5 Порядку № 823 підставами для здійснення інспекційних відвідувань є:
1) звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань, прийняте за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;
4) рішення суду;
5) повідомлення посадових осіб органів державного нагляду (контролю), правоохоронних органів про виявлені в ході виконання ними повноважень ознак порушення законодавства про працю щодо неоформлення та/або порушення порядку оформлення трудових відносин;
6) інформація:
ДПС та її територіальних органів про:
- невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності;
- факти порушення законодавства про працю, виявлені в ході здійснення повноважень;
- факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом, як суб`єкта господарювання;