ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 липня 2022 року
м. Київ
справа № 826/15258/17
адміністративне провадження № К/9901/38356/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №826/15258/17
за позовом Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державного підприємства "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу НААН України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021 (ухвалено судом у складі: головуючого судді Шрамко Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2021 (колегія у складі: головуючого судді Кобаля М.І., суддів: Бужак Н.П., Костюк Л.О.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2017 року Державе підприємство "Дослідне господарство "Іскра" Інституту сільського господарства Північного Сходу Національної академії аграрних наук України" (далі-позивач, ДП "Іскра") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби з питань геодезії картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр, відповідач), в якому позивач просив визнати протиправним та скасувати наказ Держгеокадастру "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності" №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем призначено перевірку за наявності мораторію на перевірку суб`єктів господарювання. Також, в порушення вимог чинного законодавства, відповідачем прийнято оскаржуваний наказ про здійснення позапланового заходу без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби. Окрім того, відповідачем було порушено строки проведення перевірки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 08.05.2018 у задоволенні позову ДП "Іскра" відмовив.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Держгеокадастр не відноситься до державних органів на які положеннями Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) покладено здійснення заходів державного контролю, а на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України від 19.06.2003 №963-ІV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV), а, відтак, посилання позивача на Закон № 877-V є безпідставним, у зв`язку з чим наказ Держгеокадастру №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК є таким, що винесений в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 26.07.2018 рішення суду першої інстанції скасував та позов ДП "Іскра" задовольнив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що у зверненні депутата, яке слугувало підставою для ініціювання перевірки, йшлося про нецільове використання земельної ділянки, самовільне її зайняття, що також було підтверджено представником відповідача в судовому засіданні 26.07.2018. Зміна предмету перевірки відповідачем не може свідчити про обґрунтованість прийняття оскаржуваного наказу, оскільки на момент його прийняття були відсутні підстави для проведення перевірки фактів, визначених наказом.
Постановою Верховного Суду від 07.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду від 08.05.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018 скасовано, а справа направлена на новий розгляд до суду першої інстанції.
Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходив з того, що суди, ухвалюючи рішення, не дослідили, чи було дотримано контролюючим органом умови та порядок прийняття ним відповідних розпорядчих документів, що має значення для правильного вирішення справи.
При новому розгляді справи Окружним адміністративним судом міста Києва ухвалено рішення від 19.04.2021, яким у задоволенні позову ДП "Іскра" відмовлено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 13.09.2021 залишив без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що контролюючим органом фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої перевірки, у зв`язку з чим оскаржуваний наказ не є таким, що порушує права позивача та інтереси шляхом обмежень у реалізації його прав чи безпідставного покладення на нього необґрунтованих обов`язків, а задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу не призведе до поновлення порушеного права позивача, оскільки оскаржуваний наказ відповідача не є юридично значимим для нього, після проведення перевірки права позивача порушують лише наслідки проведення відповідної перевірки.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У жовтні 2021 року ДП "Іскра" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.04.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2021.
Заявник у касаційній скарзі просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
У доводах скарги позивач зазначив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права, порушені норми процесуального права, суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 17.09.2020 у справі № 805/4809/17, від 10.01.2019 у справі № 823/922/17, від 28.02.2019 у справі № 813/3201/17, від 13.06.2019 у справі №815/5113/17, від 11.08.2020 у справі № 818/1851/17. Крім того, позивач наполягає на тому, що перевірка призначена та проведена з порушенням вимог Закону № 877-V. ДП «Іскра» також подані доповнення до касаційної скарги, за змістом яких позивач наводить аргументи щодо протиправності висновків контролюючого органу по суті порушень, встановлених за результатами проведення перевірки.
Відповідач надіслав до суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 27.10.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ДП "Іскра".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Держгеокадастру від 06.03.2017 №7-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності», вирішено:
1. Здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів за зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення, своєчасним проведенням заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, які перебувають у користуванні ДП «Іскра» та ДП «АФ «Надія» на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області.
2. Державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру - головному спеціалісту відділу з організації позапланових перевірок про здійснення державного контролю за використанням та охороною земель Гаращенку Тарасу Васильовичу, старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - начальнику відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Проню Сергію Петровичу та державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням та охороною земель у Липоводолинському, Недригайлівському, Роменському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Погрібному Олександру Анатолійовичу у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017 здійснити зазначений в пункті 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
3. Про результати виконання вищезазначеного заходу доповісти Гаращенку Тарасу Васильовичу - державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру, Проню Сергію Петровичу - старшому державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області та Погрібному Олександру Анатолійовичу - державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Сумській області до 20.03.2017.
Наказом Держгеокадастру від 17.03.2017 року №11-ДК «Про внесення змін до наказів від 06.03.2017 року №6-ДК та №7-ДК» до наказу Держгеокадастру від 06.03.2017 року №7-ДК внесено такі зміни:
1) у пункті 2 наказу слова «у термін з 06.03.2017 по 17.03.2017» замінити словами «у термін з 06.03.2017 по 30.06.2017»;
2) у пункті 3 наказу слова «у термін до 20.03.2017» замінити словами «у термін до 04.07.2017».
Підставою для проведення державного контролю за використанням ДП «Іскра» та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру слугувало звернення народного депутата України Суслової І.М. від 27.02.2017 за №133-91 про проведення перевірки стану дотримання вимог земельного законодавства.
У вказаному депутатському зверненні зазначено, зокрема, що згідно з інформацією у користуванні ДП «Іскра» перебуває 3111 га, з них сільськогосподарських угідь біля 2800 га. Загальна площа користування ДП «АФ «НАДІЯ» становить 4333,02 га, з яких площа ріллі становить близько 1900 га.
Проте, вказані землі фактично на підставі договорів спільного обробітку (про спільну діяльність) використовуються приватними юридичними особами як рілля. Вказані договори є прихованими договорами оренди земельних ділянок, користувачами земель порушено вимоги Земельного кодексу України та законів України «Про землеустрій» та про «Про охорону земель» та змінено склад угідь.
На підставі наказу від 06.03.2017 №7-ДК Держгеокадастром проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства при набутті права, використанні, здійсненні заходів з охорони земель та в частині родючості ґрунтів та зміною показників якісного стану ґрунтів в результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення, своєчасним проведенням заходів щодо збереження, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, які перебувають у користуванні ДП «Іскра» на території Перехрестівської сільської ради Роменського району Сумської області.
Результати перевірки оформлені актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 22.03.2017 №38-1.
Згідно з актом перевірки, контролюючим органом встановлено, що на земельні ділянки, які перебувають у користуванні ДП «Іскра», документи, що посвідчують право постійного користування земельними ділянками на території Перехрестівської сільської ради Роменського району відсутні, а також у встановленому законодавством порядку не виготовлялися та державної реєстрації не проходили, що є порушенням статті 125 Земельного кодексу України.
Вважаючи оскаржуваний наказ від 06.03.2017 року №7-ДК, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 року №11-ДК протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Предметом судового оскарження у цій справі є наказ про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» №7-ДК від 06.03.2017, з урахуванням змін до нього, внесених наказом від 17.03.2017 № 11-ДК.
Норми матеріального права, у цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі по тексту - Положення), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.