П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2022 року
м. Київ
Справа № 240/645/21 (П/9901/103/21)
Провадження № 11-517заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про поновлення на посаді, зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 листопада 2021 року (судді Тацій Л. В., Бевзенко В. М., Кравчук В. М., Стеценко С. Г., Стрелець Т. Г.),
УСТАНОВИЛА:
14 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- поновити його на посаді голови Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - Коростишівська РДА) з 11 серпня 2017 року;
-зобов`язати Президента України Зеленського В. О. видати розпорядження про поновлення ОСОБА_1 на посаді голови Коростишівської РДА з 11 серпня 2017 року;
-зобов`язати Коростишівську РДА виключити з трудової книжки ОСОБА_1 запис № 42 від 10 серпня 2017 року про звільнення його з посади голови Коростишівської РДА;
- стягнути з Коростишівської РДА на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 11 серпня 2017 року по дату ухвалення рішення у цій справі та здійснити з нарахованої суми відповідні відрахування податків і зборів.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 зазначив, що 22 червня 2017 року Коростишівська районна рада Житомирської області (далі - Коростишівська райрада) ухвалила рішення № 317 про недовіру голові Коростишівської РДА ОСОБА_1, на підставі якого 8 серпня 2017 року Президент України ОСОБА_2 видав Розпорядження про звільнення позивача з цієї посади за частиною дев`ятою статті 118 Конституції України.
Судовими рішеннями у справі № 806/2091/17, які набрали законної сили, це рішення райради визнано протиправним і скасовано.
Розпорядження Президента України ОСОБА_2 від 8 серпня 2017 року про звільнення позивача також визнано протиправним і скасовано (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі № 800/374/17).
Після отримання копії постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України із заявою про поновлення на посаді голови Коростишівської РДА на виконання судового рішення.
У серпні 2020 року позивач отримав відповідь з Офісу Президента України, за змістом якої йому відмовлено у поновленні на посаді через те, що рішення суду по справі № 800/374/17 не містить зобов`язання щодо поновлення ОСОБА_1 на посаді. Аналогічну за змістом відповідь позивач отримав у грудні 2020 року на заяву, подану ним до Офісу Президента України в жовтні 2020 року.
11 грудня 2020 року позивач також звернувся до Коростишівської РДА із заявою, в якій на підставі судового рішення просив виключити з трудової книжки запис про звільнення, вжити заходи щодо поновлення його на посаді, нарахувати та виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу з дати припинення повноважень по день поновлення на посаді.
Однак, Коростишівська РДА не вчинила жодних дій щодо поновлення позивача на посаді та виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Отже, права позивача не відновлені. ОСОБА_1 вважає належним способом захисту своїх прав поновлення на посаді голови Коростишівської РДА.
Ухвалою від 23 лютого 2021 року Житомирський окружний адміністративний суд справу за позовом ОСОБА_1 передав на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, який ухвалою від 6 вересня 2021 року роз`єднав позовні вимоги, виділивши в самостійне провадження вимоги про зобов`язання Коростишівської РДА виключити з трудової книжки ОСОБА_1 запис від 10 серпня 2017 року № 42 про його звільнення, а також про стягнення з Коростишівської РДА на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Справу за цими позовними вимогами передав на розгляд Житомирського окружного адміністративного суду.
За наслідками розгляду справи в частині позовних вимог ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О. про поновлення на посаді голови Коростишівської РДА та зобов`язання видати розпорядження про поновлення на цій посаді Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду як суд першої інстанції 22 листопада 2021 року ухвалив рішення про відмову в задоволенні цих вимог.
У ході судового розгляду встановлено таке.
Розпорядженням Президента України ОСОБА_2 від 29 квітня 2016 року № 138/2016 ОСОБА_1 призначено на посаду голови Коростишівської РДА.
Коростишівська райрада на сімнадцятій сесії VII скликання 22 червня 2017 року прийняла рішення № 317 "Про недовіру голові Коростишівської районної державної адміністрації ОСОБА_1".
Згідно з протоколом № 2 цього засідання вказане рішення Коростишівська райрада прийняла більшістю голосів депутатів ("за" проголосувало 19 із 30 депутатів).
Листом від 23 червня 2017 року № 30/236-К голова Житомирської обласної державної адміністрації вніс Кабінету Міністрів України пропозицію щодо порушення клопотання перед Президентом України про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА відповідно до пункту 3 частини другої статті 9 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) у зв`язку з висловленням йому недовіри простою більшістю голосів від складу Коростишівської райради.
У липні 2017 року позивач оскаржив рішення Коростишівської райради від 22 червня 2017 року № 317 у судовому порядку.
Користишівський районний суд Житомирської області рішенням від 2 серпня 2018 року у справі № 806/2091/17 відмовив у задоволенні позову.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 12 грудня 2018 року, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 19 березня 2020 року, скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове рішення, яким позов задовольнив: визнав протиправним і скасував згадане вище рішення Коростишівської райради.
11 липня 2017 року Кабінет Міністрів України відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України та пункту 3 частини другої статті 9 Закону № 586-XIV вніс Президенту України пропозицію щодо звільнення позивача.
8 серпня 2017 року Президент України ОСОБА_2 видав Розпорядження № 157/2017-рп, яким відповідно до частини дев`ятої статті 118 Конституції України звільнив ОСОБА_1 з посади голови Коростишівської РДА.
У вересні 2017 року ОСОБА_1 оскаржив Розпорядження від 8 серпня 2017 року № 157/2017-рп до суду (справа № 800/374/17).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 13 травня 2019 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив. Це рішення суду скасовано постановою Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року, ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено: визнано протиправним і скасовано Розпорядження Президента України від 8 серпня 2017 року № 157/2017-рп. У цій справі позовні вимоги про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу не були предметом розгляду.
У січні 2019 року ОСОБА_1 звертався в межах розгляду справи № 800/374/17 з уточненим позовом, у якому, зокрема, доповнив його вимогою про поновлення його на посаді. Однак ухвалою від 18 лютого 2019 року Верховний Суд повернув уточнений позов ОСОБА_1, роз`яснивши, що вимоги до Коростишівської РДА про поновлення на посаді, виключення запису з трудової книжки та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу підсудні відповідному окружному суду.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову у справі № 240/645/21 (П/9901/103/21),суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у зв`язку зі складанням присяги і вступом на пост новообраного Президента України Зеленського В. О. повноваження ОСОБА_2 як глави держави припинились 20 травня 2019 року, тому і строк повноважень ОСОБА_1 в силу закону закінчився цієї дати, а новообраний Президент України набув право призначити на посаду голови Коростишівської РДА на власний розсуд іншу особу для реалізації своєї політики на місцях на час виконання повноважень Президента України.
Отже, за висновками суду першої інстанції, ОСОБА_1, який обіймав посаду голови місцевої РДА, мав особливий статус державного службовця, що призначається на посаду на час повноважень Президента України, не може бути поновлений на цій посаді навіть у разі визнання звільнення незаконним після закінчення повноважень глави держави та обрання нового Президента України.
Суд також зазначив, що визнання у судовому порядку незаконності звільнення дає право позивачу на судовий захист шляхом звернення до суду з позовом про виключення запису про звільнення із трудової книжки, внесення змін щодо формулювання підстав та дати звільнення. Проте вказані питання не є предметом розгляду в межах цієї справи.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Вважає, щоце рішення підлягає скасуванню з огляду на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду правовим позиціям Великої Палати Верховного Суду.
Скаржник зазначає, що, незважаючи на скасування судами Розпорядження Президента України ОСОБА_2 від 8 серпня 2017 року та рішення Коростишівської райради про висловлення недовіри, ні Президентом України, ні Коростишівською РДА права ОСОБА_1 не були відновлені, оскільки його не було поновлено на посаді після незаконного звільнення. Так само й судом першої інстанції не відновлено його порушених прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.
За твердженням ОСОБА_1, суд першої інстанції залишив поза увагою те, що за статтею 11 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" ( далі - Закон № 889-VIII), чинною на час виникнення спірних правовідносин, порушені права державного службовця підлягають безумовному поновленню, а перешкоди в реалізації цих прав - усуненню. При цьому частиною першою статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) передбачено, що в разі звільнення особи без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір, тому саме Верховний Суд, що скасував незаконне Розпорядження Президента України про звільнення, наділений повноваженнями поновити ОСОБА_1 на посаді голови Коростишівської РДА.
Крім того, на переконання скаржника, припинення повноважень Президента України ОСОБА_2 не означає автоматичне припинення в державі та за її межами всіх або частково взятих ним як гарантом держави Україна обов`язків. Ці обов`язки в порядку правонаступності приймає на себе новообраний Президент України Зеленський В. О., зокрема, щодо призначення та звільнення осіб, яких за законом він має право призначати або звільняти.
Однак, суд першої інстанції всупереч Конституції України, статті 173 Цивільного кодексу України відкинув президентське правонаступництво, вказавши, що ОСОБА_1 не може бути поновлений на посаді навіть у разі визнання звільнення незаконним після закінчення повноважень Президента України та обрання нового. Такий висновок суду, на думку скаржника, не узгоджується з правовими висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо публічного правонаступництва у спорах, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функцій від імені держави (постанови від 11 жовтня 2019 року у справі № 812/1408/16, від 13 березня 2019 року у справі № 524/4478/17, від 20 лютого 2019 року у справі № 826/16659/15, від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.
ОСОБА_1 також посилається на те, що суд першої інстанції застосував правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 3 лютого 2021 року (справа № 800/7/17), яка є протилежною правовим позиціям, викладеним раніше у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 січня 2020 року (справа № 800/237/17) та 23 вересня 2020 року (справа № 9901/743/18).
У цих постановах Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи законність розпоряджень Президента України ОСОБА_2 (вже після закінчення його повноважень як глави держави) щодо звільнення голів місцевих адміністрацій, зазначила, що саме поновлення особи на попередній роботі, тобто на посаді голови райдержадміністрації, є належним та ефективним способом захисту її прав і такий спосіб захисту узгоджується з положеннями Закону № 889-VIII.
Представник відповідачау своєму відзиві на апеляційну скаргу просить залишити без змін рішення суду першої інстанціїпро відмову в задоволенні позову, оскільки вважає, що висновки судупо суті спору ґрунтуються на правильному застосуванні норм права.
Так, представник відповідача вказує на те, що з огляду на законодавчо встановлені порядок призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації та строк перебування на цій посаді, за правової ситуації, коли чинний Президент України видав розпорядження про припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації, яке в судовому порядку було визнано незаконним, скасовано, ізвільнений голова місцевої виконавчої державної влади підлягав поновленню на займану посаду, але на час ухвалення рішення про визнання розпорядження Президента України протиправним був обраний новий Президент України, із обранням якого виникають законні підстави для припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, - зобов`язання нового Президента України поновити звільненого голову місцевої державної адміністрації на цю саму посаду, на яку глава держави може призначити свого нового голову місцевої державної адміністрації, буде суперечити Конституції та законам України, фактично призведе до поновлення особи позивача на посаду, якої в юридичному значенні для нього не існує.
Представник Президента України також погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що належним способом захисту порушеного права незаконно звільненого позивача має бути звернення до суду з позовом про виключення запису про звільнення із трудової книжки, внесення змін щодо формулювання підстав та дати звільнення.