ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2022 року
м. Київ
справа № 460/11514/21
адміністративне провадження № К/990/4220/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року, постановлену у складі судді Борискіна С.А., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Улицького В.З. (доповідач), Кузьмича С.М., Шавеля Р.М.,
І. Суть спору
1. Депутат Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення від 04.12.2020 "Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, матеріальної допомоги Шпанівському сільському голові".
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2021 року позовну заяву Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення - залишено без руху та запропоновано усунути недоліки позову шляхом подання доказів на підтвердження того, що строк звернення до суду не пропущено або заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду та докази поважності причин його пропуску.
3. Копію ухвали про залишення позовної заяви без руху позивачем отримано 13.09.2021, що підтверджено рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
4. На виконання вимог даної ухвали суду, позивач 02.09.2021 подав заяву про поновлення строку звернення до адміністративного суду. Обґрунтовуючи подану заяву зазначив, що з огляду на практику Верховного Суду, строк звернення до суду ним не пропущено, так як оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, що продовжує свою дію протягом 2021 року. Поряд з цим, позивач повідомляв про те, що 18.05.2021 його адвокатом подавався адвокатський запит до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про надання необхідної для підготовки позову інформації. Відповідь на вказаний запит не надходила, а тому 07.07.2021 адвокатом направлено повторний запит, на який відповідь отримано лише 19.07.2021. За наведеного, позивач просив поновити строк звернення до суду та розглянути справу по суті.
5. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року, залишену без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2021 року, позовну заяву Депутата Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області восьмого скликання ОСОБА_1 до Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправним та скасування рішення - повернуто позивачу.
6. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач, як депутат Шпанівської сільської ради, брав участь у відкритому голосуванні, проведеному 04.12.2020, наслідком якого стало прийняття оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, як індивідуального акта, що стосується прав та свобод конкретної посадової особи сільської ради. Отже, початок перебігу строку звернення до суду розпочався 04.12.2020. З даним адміністративним позовом до суду позивач звернувся - 13.08.2021, тобто з пропуском встановленого ст.122 КАС України шестимісячного шестимісячного строку звернення до суду. При цьому, суд виходив з того, що рішення відповідача від 04.12.2020 "Про ранг посадової особи місцевого самоврядування, встановлення надбавки, матеріальної допомоги Шпанівському сільському голові" не є нормативно-правовим актом, оскільки не містить норм права (загальнообов`язкових правил поведінки), а є актом індивідуальної дії, що містить приписи, які стосуються прав конкретного суб`єкта та застосовується протягом певного часу щодо такого суб`єкта. Таким чином, суд зробив висновок про помилковість доводів сторони позивача щодо оскарження позивачем нормативно-правового акту та дотримання строків звернення до суду із вказаним позовом.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
7. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
8. У скарзі він просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання щодо відкриття провадження у справі.
9. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що оскаржуваним рішенням встановлено голові сільради розмір надбавок та порядок їх нарахування на весь 2021 рік. Тобто, оскаржуване рішення припиняє свою чинність в грудні 2021 року (по закінченню нарахування та виплат надбавок). Таким чином, зазначене рішення є триваючим, а тому в даному випадку судам слід було виходити не з положень статті 122 КАСУ, а частини 3 статті 264 зазначеного кодексу. При цьому, позивач звертає увагу, що оскаржуване ним рішення почало виконуватися наприкінці січня 2021 року (перше преміювання голови сільради в 2021 році згідно із оскаржуваним рішенням), а тому подання позову 24 липня 2021 року не є порушенням шестимісячного строку. Скаржник вважає, що строк на оскарження рішення Шпанівської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 04.12.2020 не пропущено, оскільки це рішення є чинним на момент подання позову, а судами попередніх інстанцій порушено вимоги частини 3 статті 264 КАСУ. Позивач зауважує, що право на оскарження рішення поза 6-ти місячного строку за умови триваючого порушення підтримується практикою Верховного Суду (справа №1340/4596/18 від 31 березня 2021 року, справа №826/9885/15, від ЗО квітня 2021 року , справа №457/908/17 від 14 травня 2021 року).
9.1. Крім того, позивач зазначає, що суди не врахували той факт, що ним оскаржується рішення, яке прийнято за наявності конфлікту інтересів. З огляду на це, він, як депутат має право оскаржувати таке рішення, що, зокрема, визначено і положеннями статті 67 Закону України "Про запобігання корупції". Вказує, що до пред`явленого ним позову слід застосовувати практику Верховного Суду, який розглядав аналогічні позовні вимоги. Така практика відображена у постанові від 26.09.2019 (справа №320/9766/15-а, адміністративне провадження №К/9901/12768/18). У наведеній справі Верховний Суд погоджується із позицією щодо відсутності у депутата місцевої ради права звертатися до суду, однак у даному випадку, такий висновок не поширюються на спірні правовідносини, оскільки даний спір стосується процедурних питань. Позивач звертає увагу, що поданий ним позов про скасування рішення ґрунтується на порушенні процедури голосування - підлеглі голови сільради не мали права брати участі в голосуванні за преміювання такого голови. Тобто, викладене вище свідчить про те, що ним оскаржено рішення Шпанівської сільради виходячи із порушення процедури голосування (за наявності потенційного конфлікту інтересів у депутатів, які є підлеглими сільського голови). Депутат має право на таке оскарження, що підтримується і практикою Верховного Суду (справа №320/9766/15-а від 26.09.2019 р.. справа №2340/3539/18 від 06.11.2019 року).
10. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність і просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
IV. Джерела права й акти їх застосування
11. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
12. Відповідно статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
13. За змістом статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
13.1. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
14. Відповідно до частини 1 статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому, протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
15. Згідно з ч. 2 ст. 123 КАС України якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
V. Оцінка Верховного Суду
16. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
17. Установлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
18. Поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об`єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
19. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
20. Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику ЄСПЛ як джерело права.