ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2022 року
м. Київ
справа № 120/1674/21-а
адміністративне провадження № К/9901/40686/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 120/1674/21-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вінницької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання виплатити матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Ватаманюк Р.В., судді Драчук Т. О. Полотнянко Ю.П.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Вінницької обласної прокуратури, у якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невиплати частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 01.07.2015 по 31.01.2021 протиправною;
1.2. зобов`язати відповідача сплатити на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у розмірі 1059840,00 грн.
1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статі 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивачка звертає увагу, що за приписами статті 81 Закону України "Про прокуратуру" заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами та складається з посадового окладу, премій та надбавок. Однак з липня 2015 по день звільнення позивачки з органів прокуратури її заробітна плата регулювалася постановами Кабінету Міністрів України, що суперечить нормам Конституції України та Закону України "Про прокуратуру". На думку позивачки, різниця між фактично нарахованим посадовим окладом та посадовим окладом, який передбачений Законом України "Про прокуратуру", за період з липня 2015 року по січень 2021 року складає 1059840,00 грн.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 17.05.2021 у задоволенні позову відмовлено повністю.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 за № 6-р/2020 на правовідносини між сторонами за період з 01.07.2015 по 25.03.2020 не впливає, оскільки такі виникли до прийняття цього рішення, тоді як відповідне рішення Конституційного Суду України не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. При цьому, суд вказав, що саме Закон України "Про прокуратуру" (зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX), а не Бюджетний кодекс України (норма якого була визнана неконституційною) передбачав оплату праці працівників місцевих прокуратур відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 в спірний період після прийняття Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 за № 6-р/2020. Водночас оплата праці прокурорів окружних прокуратур буде здійснюватися з дня початку їх роботи. Позивачка звільнилась 10.02.2021, тоді як окружні прокуратури розпочали свою роботу 15.03.2021. Відтак позивачка не набула права на отримання заробітної плати відповідно до норм ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII також після 26.03.2020. Таким чином суд дійшов висновку, що при нарахуванні та виплаті позивачці заробітної плати у спірний період з 01.07.2015 по 31.01.2021 відповідач діяв правомірно і підстав для визнання протиправними його дій (бездіяльності) немає.
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову частково.
3.1. Визнано протиправною бездіяльність Вінницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати позивачу заробітної плати за період з 26 березня 2020 року по 31 січня 2021 року у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру".
4. Зобов`язано Вінницьку обласну прокуратуру нарахувати та виплатити позивачу недоотриману заробітну плату, виходячи з розміру посадового окладу визначеного у відповідності до частини 3 статті 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 26 березня 2020 року по 31 січня 2021 року.
5. В іншій частині позовних вимог (щодо невиплати частини заробітної плати посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", за період з 01 липня 2015 року по 25 березня 2020 року та щодо зобов`язання сплатити матеріальну шкоду у розмірі 1059840,00 грн) відмовлено.
5.1. Задовольняючи позов частково суд апеляційної інстанції, виходив з того, що
5.2.
5.3. позивач не пройшов процедуру атестації, а тому зазначені ним норми законодавства до нього не застосовуються.
ІІІ. Касаційне оскарження
6. Не погоджуючись з такими рішенням суду апеляційної інстанції відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах).
7. На обґрунтування підстав оскарження зазначає про неправильне застосування норм матеріального права полягає у помилковому тлумаченні статті 131-1 Конституції України, статей 81, 87, 90, 91 Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, а порушення процесуального права - у недотриманні судами вимог статей 72-77, 242, 246 КАС України.
8. Крім того, відповідачем зауважено, що при наданні правової оцінки правовідносинам між сторонами, які виникли після рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №06-р2020 у справі №1-223/2018 (2840/18) щодо нарахування та виплати заробітної плати позивачу з 26.03.2020 по 31.01.2021, суд апеляційної інстанції не врахував, що ОСОБА_1 не займала посаду прокурора окружної прокуратури відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII.
9. Відтак скаржником зазначено про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди, завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII застосовуються у порядку та у розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
10. Позивач подав відзив на касаційну скаргу відповідача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
11. Позивач працювала в органах прокуратури на різних посадах в період з 10.06.1997 по 10.02.2021.
12. Наказом Вінницької обласної прокуратури від 10.02.2021 за № 90к позивачку звільнено з посади начальника Крижопільського відділу Бершадської місцевої прокуратури Вінницької області та органів прокуратури з 10.02.2021, у зв`язку з поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням (п. 7 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру").
13. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 за № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статі 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
14. 11.02.2021 позивачка звернулася до Вінницької обласної прокуратури із запитом про надання інформації щодо виплаченої їй за час служби в органах прокуратури заробітної плати та копій окремих документів, пов`язаних з цим питанням.
15. Листом від 17.02.2021 за № 27-141вих Вінницька обласна прокуратура надала позивачці інформацію щодо складу її заробітної плати за запитуваний період з 01.01.2015 по 01.02.2021, а також відомості, на підставі яких нормативно-правових актів здійснювалося нарахування надбавок та премій працівникам органів прокуратури Вінницької області за цей період. До листа відповідач додав копії наказів про призначення позивачки та розрахункові листи по виплаченій їй заробітній платі за 2015-2021 роки.
16. Позивач вважає, що заробітна плата за спірний період повинна була нараховуватися відповідачем виходячи з посадових окладів, передбачених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру". Проте відповідач здійснював нарахування заробітної плати, керуючись постановами Кабінету Міністрів України, що, на думку позивачки, суперечить нормам Конституції України та Закону України "Про прокуратуру".
17. Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо невиплати частини заробітної плати за період з 01.07.2015 по 31.01.2021 на підставі положень ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)).
22. За приписами ч. 1 ст. 81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
23. Відповідно до ч.2 цієї ж статті, заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
24. Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.
25. Частиною 3 ст. 81 Закону №1697-VII визначено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
26. Згідно приписів ч. 7 ст. 81 Закону №1697-VII прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
27. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (ч. 9 ст. 81 Закону №1697-VII).
28. Частиною 1 статті 89 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.
29. Статтею 90 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
30. Відповідно до статей 8, 13 Закону України «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
31. Згідно з правилами частини дев`ятої статті 81 Закону № 1697-VII фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
32. За приписами ст. 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
33. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
34. Пунктом 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 року № 79-VIII, які набрали чинності з 01 січня 2015 року установлено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру», застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
35. Згідно п.1, п.2, п.6 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: 1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.
36. Абзацом 3 п.3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-IX встановлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.