ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2022 року
м. Київ
справа № 820/724/17
адміністративне провадження № К/9901/34831/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Первомайської районної державної адміністрації Харківської області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 (судді - Калитка О.М., Калиновський В.А., Бондар В.О.)
у справі за позовом Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Первомайської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування рішення,
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
У лютому 2017 року Керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації №382 від 12.08.2016.
ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Первомайської районної державної адміністрації від 12.08.2016 №382 надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Берекский" (нерозподілених земельних часток (паїв), загальною орієнтовною площею 11,0 га (категорія земель, - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Верхньобишкинської сільської ради Первомайського району Харківської області та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Вважаючи таке розпорядження протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що в ході вивчення правомірності використання земель сільськогосподарського призначення, розташованих на території Первомайського району Харківської області, шляхом моніторингу розпоряджень голови Первомайської райдержадміністрації, розміщених на офіційному веб-сайті (http://pervomaisk-rda.kh.gov.ua/), на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства встановлено, що розпорядженням голови Первомайської районної державної адміністрації від 12.08.2016 року №382 надано дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок за рахунок земель колективної власності реформованого КСП "Берекский" (нерозподілених земельних часток (паїв), загальною орієнтовною площею 11,0 га (категорія земель, - землі сільськогосподарського призначення, сільськогосподарські угіддя - пасовища), розташованих за межами населеного пункту на території Верхньобишкинської сільської ради Первомайського району Харківської області та нормативної грошової оцінки цих земельних ділянок, з метою надання їх в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Позивач вважає, що зазначене розпорядження від 12.08.2016 року №382 є незаконним і підлягає скасуванню, як таке, що суперечить Конституції України та чинному законодавству України.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.07.2017 постанову Харківського окружного адміністративного суду від 11.05.2017 скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації №382 від 12.08.2016.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки - частки (паї) не є землями державної чи комунальної власності, а перебувають лише у розпорядженні відповідних рад та адміністрацій.
Суд виходив з того, що встановлення меж земельних ділянок здійснюється за зверненням власників земельних ділянок на підставі документів, що посвідчують право власності на землю, а тому враховуючи, що у даному випадку земельні ділянки, що відносяться до сільськогосподарських угідь - пасовища, не витребувані власниками сертифікатів, відповідач у відповідності до ст.13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власниками земельних часток (паїв)" мав право розпоряджатися вказаними земельними ділянками шляхом надання їх в оренду та при видачі оспорюваного розпорядження діяв у межах наданих законом повноважень.
Також суд дійшов висновку, що не витребування земельних ділянок та передача їх в оренду не змінює форму власності на вказані земельні ділянки (приватна власність громадян, що посвідчена відповідними сертифікатами), а відтак, повернення цих земельних ділянок у власність держави, як цього вимагав позивач, призведе до порушення прав приватної власності громадян.
Що стосується тверджень позивача про те, що вказані земельні ділянки перебувають у колективній власності, яку станом на даний час не припинено, суд дійшов висновку, що відповідно до ч. 3 ст.78 Земельного кодексу України земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності, а тому доводи позивача про те, що право колективної власності за державним актом серії ХР №22-00-000804 від 30.12.1997 року не припинене у встановленому законом порядку, є хибними.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що 01.01.2013 року відповідач не є органом, уповноваженим на передачу у користування земельних ділянок сільськогосподарського призначення, а тому спірне розпорядження є таким, що прийнято відповідачем із перевищенням наданих законом повноважень.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обгрунтування касаційної скарги відповідач покликався на порушення судом апеляційної інситанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення до помилкового судового рішення.
Покликається на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності повноважень у районних державних адміністрацій по розпорядженню земельними ділянками (невитребуваними (нерозподіленими) паями, оскільки вказане суперечить ст. 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» де визначено, що саме районні державні адміністрації мають повноваження щодо передачі земельних ділянок (невитребуваних паїв) в користування.
Також покликавя на те, що висновок суду апеляційної інстанції щодо продовження існування права колективної власності суперечить ст. 78 ЗК України, де зазначено, що земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та джержавній власноіт. Такого різновиду права, як право колективної власностів земельному законодавстві не існує, а тому земельні ділянки не можуть перебувати в колективній власності КСП, яке, до того ж, ліквідовано.
Крім того наголошував на необгрунтованості та недоцільності звернення прокурора до суду з цим позовом.
Просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).
Таке правове регулювання вказує на те, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду справи по суті позовних вимог.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».
Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані також Кодексом адміністративного судочинства України.
Так, відповідно до частини другої статті 60 КАС України (в редакції до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Частиною четвертою статті 53 КАС України (в редакції після 15.12.2017) прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.