ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 червня 2022 року
м. Київ
справа № 320/5011/20
адміністративне провадження № К/9901/13096/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №320/5011/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Шамраївське»
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування наказу в частині
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04.08.2020 (головуючий суддя: Лисенко В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021 (колегія у складі: головуючого судді Безименної Н.В., суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Шамраївське» (далі - позивач, ТОВ «Шамраївське») звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач, Держгеонадра), в якому позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати з моменту прийняття пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України від 27.06.2018 №216 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3828 від 31.05.2006, виданого ТОВ «Шамраївське», та пункту 6 Додатку 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 27.06.2018 №216 «Перелік спеціальних заходів на користування надрами, дію яких зупинено».
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на протиправність дій відповідача, оскільки на момент прийняття Державною службою геології та надр України наказу від 27.06.2018 №216, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №3828 від 31.05.2006, ТОВ "Шамраївське" виконано передбачені законом заходи для усунення встановлених під час проведення перевірки порушень, зазначених у приписі, про що Державна служба геології та надр України була обізнана.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04.08.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано з моменту прийняття пункт 2 наказу Державної служби геології та надр України від 27.06.2018 №216 "Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №3828 від 31.05.2006, виданого ТОВ "Шамраївське" (ідентифікаційний код юридичної особи: 31890057), та пункт 6 Додатку 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 27.06.2018 №216 "Перелік спеціальних заходів на користування надрами, дію яких зупинено".
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на момент видачі відповідачем наказу від 27.06.2018 №216 підстави для зупинення дії Спеціального дозволу №3828 від 31.05.2006, виданого ТОВ «Шамраївське», були відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись із рішенням Київського окружного адміністративного суду від 04.08.2020 та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021, Державна служба геології та надр України звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що згідно наданих матеріалів, станом на дату прийняття оскаржуваного наказу з боку надрокористувача залишились неусунутими порушення вимог законодавства про надра, зазначені в приписі, а тому відповідачем правомірно винесено спірний наказ.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 13.04.2021 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.04.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
9. Ухвалою Верховного Суду від 27.04.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 04.08.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.03.2021 у справі за вищевказаним позовом.
10. Ухвалою Верховного Суду від 28.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 29.06.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач здійснює господарську діяльність за кодом КВЕД 08.11 «Добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю (основний)» (а.с. 59-66 т.1) та є користувачем надр на підставі спеціального дозволу на користування надрами, виданого 31.05.2006, реєстраційний номер 3828 (а.с.67-68 т.1).
12. Відповідно до вказаного Спеціального дозволу, виданого на підставі наказу Державної служби геології та надр України від 12.08.2016 №251, позивачу було надано право на видобування граніту, придатного для виробництва щебеню будівельного та каменю бутового, відсіви отримані під час подрібнення гранітів придатні для благоустрою, рекультивації і планування, строком до 31.05.2036.
13. Додатком до вказаного Спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин №3828 від 23.09.2016, укладена між Державною службою геології та надр України та ТОВ «Шамраївське», разом з додатком 1 «Характеристика ділянки надр з метою видобування корисних копалин» та додатком 2 «Програма робіт з видобування корисних копалин», якою визначені умови користування ділянкою надр, що надана в користування ТОВ «Шамраївське», взаємні права та обов`язки сторін (а.с. 69-76 т.1).
14. В період з 11.04.2018 по 20.04.2018 відповідачем проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) щодо надрокористувача ТОВ «Шамраївське», за результатом якої складено акт від 20.04.2018 №06-04/22/2018-066/п (43), яким виявлені порушення вимог законодавства (а.с. 77-86 т.1):
1) статті 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України, - коригування технічної частини Робочого проекту розробки Шамраївського родовища гранітів в Сквирському районі Київської області не погоджено в установленому порядку;
2) статті 40 Кодексу України про надра, Порядок передачі розвіданих родовищ корисних копалин для промислового освоєння, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.1995 № 114, НПАОН 00.0-1.01-85, - акт про передачу розвіданого Шамраївського родовища для промислового освоєння відсутній;
3) статті 51 Кодексу України про надра, НПАОН 00.0-1.01-85, - план розвитку гірничих робіт за попередній рік не дотримується. Планом на 2017 рік передбачалось видобути 250 тис. м3, фактично видобуто відповідно до форми 5-гр за 2017 рік -66,9 тис. м3;
4) пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, - не внесено зміни до Програми робіт (додаток 2), яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 31.05.2006 №3828, у зв`язку із виявленням надрокористувачем протягом трьох років після отримання дозволу описок, очевидних помилок. В пункті 3 «Продовження видобування 100,0 м3/рік» Програми робіт технічна помилка, має бути 100,0 тис. м3/рік. Відповідно до Робочого проекту потужність кар`єру 100,0 тис. м3/рік.
15. На підставі вказаного акту видано припис від 20.04.2018 №186-14/06, яким встановлений строк до 21.05.2018 для усунення порушень, зазначених в приписі, та подачі в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень (а.с. 87-88 т.1).
16. У вказаному приписі відповідача зазначено вказані порушення вимог законодавства у сфері надрокористування:
1) статті 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України, - коригування технічної частини Робочого проекту розробки Шамраївського родовища гранітів в Сквирському районі Київської області не погоджено в установленому порядку;
2) статті 40 Кодексу України про надра, Порядок передачі розвіданих родовищ корисних копалин для промислового освоєння, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.1995 № 114, НПАОН 00.0-1.01-85, - акт про передачу розвіданого Шамраївського родовища для промислового освоєння відсутній;
3) пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, - не внесено зміни до Програми робіт (додаток 2), яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 31.05.2006 №3828, у зв`язку із виявленням надрокористувачем протягом трьох років після отримання дозволу описок, очевидних помилок. В пункті 3 «Продовження видобування 100,0 м3/рік» Програми робіт технічна помилка, має бути 100,0 тис. м3/рік. Відповідно до Робочого проекту потужність кар`єру 100,0 тис. м3/рік.
17. 27.06.2018 відповідачем видано наказ №216 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень, та внесення змін до наказів», пунктом 2 якого зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 2 до наказу (а.с. 89 т.1), відповідно до пункту 6 якого зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №3828 ТОВ «Шамраївське», з видобування граніту на Шамраївському родовищі (а.с. 91 т.1).
18. Не погоджуючись з зазначеним наказом у наведеній частині, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
20. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до частини першої статті 18 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
22. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється, зокрема, у разі використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, а також порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
23. Відповідно до частини другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.
24. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедури продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок №615).
25. Відповідно до пункту 22 Порядку № 615 дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 3) підпункт 3 пункту 22 виключено; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції"; 6) наявності підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля"; 7) неотримання висновку з оцінки впливу на довкілля у випадках отримання дозволу на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).
26. Згідно з частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
27. Статтею 25 Кодексу України про надра встановлено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.
28. Так, відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра, у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
29. Згідно з пунктом 22 Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр роботи, передбачені дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
У разі визнання судом незаконним зупинення дозволу, строк дії дозволу вважається таким, що автоматично продовжений на строк незаконного зупинення.
30. Із системного аналізу наведених норм права убачається, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб`єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Держгеонадра може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади. Для ухвалення такого рішення мають бути правові підстави, що основуються на фактичних передумовах, достатніх і необхідних для обмеження права в користуванні надрами.