ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В., Золотнікова О. С.
у справі № 520/2098/19 (провадження № 11-325апп21)
за позовом ОСОБА_1 до Харківського обласного військового комісаріату про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладаємо окрему думку.
Рух справи
У березні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Харківського обласного військового комісаріату (далі - Харківський ОВК), яка полягає в невиготовленні та ненаправленні до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області (далі - ГУ ПФУ в Харківській області, ПФУ відповідно) нової довідки про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсій з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення на підставі статей 8, 10, 43 та 63 Закону України від 9 квітня 1992 року № 2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (далі - Закон № 2262-ХІІ), за формою, передбаченою додатком 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 "Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393" (далі - Порядок № 45), з урахуванням змін у грошовому забезпеченні, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - Постанова № 704);
- зобов`язати Харківський ОВК скласти та направити до ГУ ПФУ в Харківській області нову довідку про розмір грошового забезпечення, що враховується для перерахунку пенсії станом на 01 березня 2018 року, відповідно до Постанови № 704 з повною інформацією за формою, передбаченою додатком 2 до Порядку № 45, для перерахунку та виплати пенсії з 01 січня 2018 року на підставі статей 8, 10, 43 та 63 Закону № 2262-ХІІ з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення: надбавки за особливості проходження служби (50 % від посадового окладу, окладу за військовим званням, надбавки за вислугу років на підставі Постанови № 704); надбавки за роботу в умовах режимних обмежень (15 % від посадового окладу), премії (у розмірі 10 % посадового окладу) (на підставі Постанови № 704).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2018 року у справі № 826/3858/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2019 року, визнано протиправними та нечинними пункти 1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - Постанова № 103)та зміни до пункту 5 і додатка 2 Порядку № 45. Зважаючи на наведене, на думку позивача, відповідач протиправно не склав та не направив довідку про розмір його грошового забезпечення, у яку б включались зазначені додаткові види грошового забезпечення.
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 11 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що скасування пунктів 1, 2 Постанови № 103 та змін до пункту 5 і додатка 2 Порядку № 45 не дає відповідачу додаткових або нових підстав для складення нової довідки про розмір грошового забезпечення та направлення її до пенсійного органу, оскільки Харківський ОВК керувався чинними приписами Постанови № 103 та Порядку № 45 на момент надання довідки № ФХ-111323.
Не погодившись із цими судовими рішеннями, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28 липня 2021 року на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Обґрунтування виключної правової проблеми в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про передачу справи на розгляд Великої Палати
Мотивуючи ухвалу від 28 липня 2021 року, Касаційний адміністративний суд зазначив, що Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 17 березня 2021 року у справі № 560/3762/18 виклав правову позицію про те, що відсутні правові підстави для задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Головного управління ПФУ в Хмельницькій області щодо виплати позивачу лише 50 % суми підвищення пенсії та зобов`язання Головного управління ПФУ в Хмельницькій області виплачувати йому 100 % суми підвищення пенсії, перерахованої згідно зі статтею 63 Закону № 2262-ХІІ, Постановою № 704 та Постановою № 103, починаючи з 01 січня 2018 року з урахуванням проведених раніше виплат, оскільки на момент перерахунку пенсії позивачу пенсійний орган керувався ще чинними положеннями Постанови № 103. При цьому судова палата зауважила, що застосування принципу незворотності дії нормативно-правового акта в часі дає підстави для висновку, що скасування з 05 березня 2019 року в судовому порядку пункту 2 Постанови № 103 не впливає на результат розгляду цієї справи по суті, оскільки станом на час виникнення спірних правовідносин - 01 січня 2018 року відповідні норми Постанови № 103 були чинними, а тому підлягали застосуванню відповідачем.
Проте колегія суддів Касаційного адміністративного суду у справі, що розглядається, не погодилася з правовим висновком про те, що під час застосування Постанови № 103 необхідно керуватися принципом незворотності дії закону в часі. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що в період чинності пунктів 1, 2 Постанови № 103 та змін до пункту 5 і додатка 2 Порядку № 45 суди повинні застосовувати Закон № 2262-ХІІ (безвідносно до того, чи скасовані ці норми судом), незважаючи на те, що ці норми не були скасовані на момент спірних правовідносин.
Зважаючи на викладене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду вважала, що в цьому випадку для забезпечення формування єдиної правозастосовчої практики є підстави для передачі вищевказаної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 09 червня 2022 року зазначила, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 липня 2021 року обґрунтоване наявністю виключної правової проблеми для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, яка полягає у з`ясуванні питання про те, чи повинні суди застосовувати норми Постанови № 103 в період її чинності, які не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, чи в такому разі слід застосовувати Закон № 2262-ХІІ.
При цьому за результатами розгляду справи Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що з урахуванням вимог статті 7 КАС України, а також того, що Верховний Суд постановою від 12 листопада 2019 року у справі № 826/3858/18 встановив, що пункти 1, 2 Постанови № 103 та зміни до пункту 5 і додатка 2 Порядку № 45 є протиправними й такими, що не відповідають правовим актам вищої юридичної сили, суди в період чинності цих норм постанови Кабінету Міністрів України повинні застосовувати Закон № 2262-ХІІ (безвідносно до того, чи скасовані ці норми судом), хоч ці норми й не були скасовані на момент спірних правовідносин.
Причини незгоди з висновками Великої Палати Верховного Суду
Щодо висновку про наявність виключної правової проблеми в цій конкретній справі якпідстави для передачі справи на розгляд Великої Палати
На нашу думку, порушені в ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 липня 2021 року питання, на вирішенні яких наполягав Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, не розкривають наявності виключної правової проблеми в цій конкретній справі та не є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ "Про судоустрій і статус суддів" передбачено, що Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України покликаний забезпечувати сталість та єдність судової практики.
Завдання Великої Палати Верховного Суду передбачено в статті 45 цього Закону, у частині другій якої вказано, що Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду переглядає судові рішення в касаційному порядку саме з метою забезпечення однакового застосування судами норм права та виключно у визначених законом випадках.
Ухвалою від 28 липня 2021 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду передав справу за позовом ОСОБА_1 до Харківського ОВК про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 КАС України.
Цією нормою встановлено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Велика Палата Верховного Суду у своїх судових рішеннях неодноразово зазначала, що зміст виключної правової проблеми полягає в тому, що у справі, питання про прийняття якої до розгляду вирішується Великою Палатою, вбачається різне застосування норм матеріального чи процесуального права, відсутні норми, які регулюють спірні відносини, або є прогалини в застосуванні спірних відносин.
Крім того, згідно з практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного критеріїв. Кількісний критерій відображає той факт, що виключна правова проблема наявна не в одній конкретній справі, а в невизначеній кількості спорів.
З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини як недостатня законодавча врегульованість відповідних питань, зокрема нормативні колізії, відсутність регламентації правовідносин прямими положеннями закону, що може зумовлювати необхідність застосування аналогії; тривале існування глибоких розходжень у судовій практиці, у тому числі прийняття судом касаційної інстанції протилежних за змістом рішень у справах з подібними правовідносинами; різні наукові підходи до вирішення відповідних юридичних питань; наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому.
Отже, метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду не продемонстрував відповідність проблеми, яку він вважає виключною правовою, кількісному критерію.
При цьому в зазначеній ухвалі також відсутні посилання на якісні показники, які б свідчили про те, що передача цієї справи до Великої Палати Верховного Суду необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Як убачається зі змісту ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 липня 2021 року, колегія суддів, у провадженні якої перебувала ця справа, не згодна з висновком щодо застосування норм права в подібних правовідносинах, сформованим Верховним Судом у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 17 березня 2021 року у справі № 560/3762/18.
При цьому порядок відступу колегією суддів від висновку щодо застосування норм права в подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду, ухваленому судовою палатою, до складу якої вони входять, регламентований частиною першою статті 346 КАС України. Наведеною нормою передбачено, що в такому випадку справа повинна бути передана на розгляд палати, до складу якої входить така колегія.
Колегією суддів не наведено обґрунтування неможливості вирішення саме Касаційним адміністративним судом під час касаційного перегляду судових рішень визначеного нею питання про те, чи під час застосування Постанови № 103 необхідно керуватися принципом незворотності дії закону в часі. В ухвалі не зазначено жодного прикладу різного підходу у правозастосуванні, оскільки правовідносини, які виникли у справах № 913/204/18, № 160/1088/19, № 537/5837/14-а, № 160/8324/19 та на які посилається Касаційний адміністративний суд в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, не є подібними до тих, які склалися в цій справі.
Таким чином, колегією суддів Касаційного адміністративного суду не викладено правову проблему, яка б потребувала узгодження висновків Верховного Суду, відсутні також і посилання суду касаційної інстанції на справи, у яких виникає проблема правозастосування, кількісні показники, які б свідчили про їх непоодинокий характер, посилання на те, що судами було сформовано різну правову позицію під час вирішення справ у подібних правовідносинах, у зв`язку із чим передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду була б необхідною для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Незгода колегії суддів з висновком щодо застосування норм права в подібних правовідносинах, сформованим Верховним Судом у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 17 березня 2021 року у справі № 560/3762/18, не свідчить про існування виключної правової проблеми та не є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати.
Щодо формування Великою Палатою Верховного Суду висновку про неможливість застосування пунктів 1, 2 Постанови № 103 та змін до пункту 5 і додатка 2 Порядку № 45 у спірних правовідносинах у період їх чинності
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на військовій службі, визначає Закон № 2262-ХІІ. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-XII (у редакції Закону України від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон № 1774-VIII)) усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.