ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2022 року
м. Київ
справа №818/2014/17
адміністративне провадження № К/9901/20491/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзеров А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 (головуючий суддя: Бартош Н.С., Григоров А.М., Подобайло З.Г.) у справі №818/2014/17 за позовом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловика Віталія Миколайовича, третя особа: ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2017 року Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі - позивач) звернулося з позовом до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловика Віталія Миколайовича (далі - відповідач), третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якому просило визнати протиправним і скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Воловика В.М. від 14.08.2017 №24 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.05.2017 № 25/08.01.01-13.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 18.09.2018 позов задоволено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 скасовано рішення Сумського окружного адміністративного суду від 18.09.2018, а провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Одночасно апеляційним судом роз`яснено, що цей спір не підлягає судовому розгляду у будь-якому судочинстві.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення, і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судам першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки з кадастровими номерами 5924788700:01:002:1208 та 5924788700:01:002:1117, категорія земель «землі житлової та громадської забудови» із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
23.05.2017 Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради було видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м.кв. по АДРЕСА_1 ; замовник ОСОБА_1
23.06.2017 ДАБІ України було видано наказ №100 «Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на ІІІ квартал 2017 року», а вже 10.07.2017 відповідачем видано направлення на проведення планової перевірки № 24.
За результатами проведеної планової перевірки Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради з питань дотримання ним вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, органом державного архітектурно-будівельного нагляду складено акт від 11.08.2017 №24, яким встановлено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 23.05.2017 р. № 25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м. по АДРЕСА_1 , замовник ОСОБА_1 , підписані начальником управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради Кривцовим А.В., видано із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме:
пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (далі - Порядок №109), відповідно до якого підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні;
пункту 4.5 ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (Зонінг)» згідно із яким відповідно до Зонінгу та Порядку № 109 надаються містобудівні умови та обмеження для кожної конкретної земельної ділянки.
Також, як визначено в пункті 1.9 Містобудівних умов та обмежень від 23.05.2017 №25/08.01.01-13, функціональне призначення земельної ділянки загальних даних містобудівних умов земельні ділянки розташовані на територій зелених насаджень загального користування, при цьому в пункті 1.8 загальних даних щодо посилання на містобудівну документацію не зазначена інформація щодо зонування даної території, відповідно до плану зонування території міста Суми земельна ділянка знаходиться в зоні Р - 1 (Зони об`єктів природно заповідного фонду та ПЗС) переважним видом використання якої є озеленені території, навчально екологічні та туристичні центри, будівлі пов`язані з обслуговуванням даної зони. Використання даної території для індивідуального будівництва не передбачено взагалі.) Також в схемі планувальних обмежень міста Суми дану територію визначено цифрою « 1» як «Дендрологічний парк «Сумський».
На підставі встановлених у ході планової перевірки порушень, головним інспектором будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Сумській області Воловиком В.М. прийнято рішення від 14.08.2017 № 24, яким скасовано дію містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.05.2017 №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м. кв. по АДРЕСА_1 ; замовник ОСОБА_1 .
Не погоджуючись із зазначеним рішення, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 23.05.2017 №25/08.01.01-13 відповідають вимогам законодавства, видані у спосіб та у межах визначених законом повноважень.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані із численними порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що встановлені у ході перевірки порушення порядку видачі містобудівельних умов та обмежень забудови земельної ділянки не знайшли свого підтвердження.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Такий висновок суду апеляційної інстанції ґрунтується на тому, що у справах адміністративної юрисдикції суб`єкт владних повноважень може бути позивачем у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом, або у компетенційних спорах, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
Одночасно із цим, апеляційний суд констатував, що однією з передумов для звернення особи (фізичної чи юридичної) до адміністративного суду є та обставина, що рішення, щодо оскарження якого звернулася ця особа, порушує її права та законні інтереси, а для суб`єкта владних повноважень такою передумовою є те, що своїм рішенням або діями один суб`єкт владних повноважень втрутився у компетенцію іншого суб`єкта владних повноважень або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є прерогативою одного з цих органів.
В межах спірних правовідносин апеляційний суд встановив, що містобудівні умови та обмеження надавалися компетентним органом (Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради) щодо забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 для будівництва індивідуального житлового будинку площею 503,5 м. кв. по АДРЕСА_1 , замовник ОСОБА_1 , який після їх скасування відповідачем, відповідно до вимог частини першої статті 5, статті 46 КАС України, набув право на звернення до суду щодо оскарження цього рішення.
З огляду на те, що законодавством (частина восьма статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності») прямо передбачено повноваження головного інспектора будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду приймати рішення про скасування містобудівних умов та обмежень, апеляційний суд дійшов висновку, що приймаючи таке рішення відповідач не втрутився у компетенцію Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а ним було прийнято рішення, яке є прерогативою саме Головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області.
За наведених обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у цій справі суб`єкт владних повноважень звернувся до суду із позовом до відповідача, який також є суб`єктом владних повноважень із вимогами не з приводу реалізації їхньої компетенції, а з приводу скасування рішення, яке не порушує прав позивача, а стосується прав третьої особи та є актом індивідуальної дії, право на оскарження якого надано особі, щодо якої воно прийнято.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. З посиланням на частину четверту статті 71 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) скаржник стверджує, що законодавцем закріплено право органу місцевого самоврядування на оскарження актів, що обмежують його повноваження. За позицією скаржника, приймаючи оскаржуване рішення відповідач фактично втрутився у повноваження Управління щодо видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки, порушив право та законний інтерес позивача бути учасником публічно-правових відносин у сфері містобудування і архітектури, які носять триваючий характер - на час чинності містобудівних умов та обмежень до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника будівництва.
Скаржник наполягає, що апеляційний суд прийняв рішення без врахування положень статті 145 Конституції України, статей 4, 38, 71 Закону №280/97-ВР, статті 2 Закону України «Про архітектуру діяльність», а також статті 33 Закону №3038-VI в контексті порушених прав.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на законності прийнятого ним рішення про скасування містобудівних умов та обмежень. Стверджує, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №25/08.01.01-13 від 23.05.2017 видані позивачем із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Просить суд касаційної інстанції залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу без задоволення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Надаючи правову оцінку в контексті правовідносин, що склалися, колегія суддів зазначає таке.
Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини п`ятої статті 26 цього Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування
Частиною першою статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі (частина третя статті 29 Закону №3038-VI).
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частини четверта, п`ята статті 29 Закону №3038-VI).
На момент надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 23.05.2017 № 25/08.01.01-13 діяв Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, який затверджений
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.2011 (наказ втратив чинність згідно із наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 06.11.2017 №289), який визначав процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст (далі - Порядок № 109).
Відповідно до абз. 2 пункту 2.1 Порядку №109 містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом №3038-VI.
Отже, позивач є компетентним органом щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
У спірних правовідносинах позивач стверджує, що оскаржуваним рішенням відповідач втрутився у повноваження Управління щодо видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки.