ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 червня 2022 року
м. Київ
справа №464/7747/16-а
адміністративне провадження № К/9901/18332/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові
на постанову Сихівського районного суду м. Львова від 29.11.2016 (суддя Радченко Е.А.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017 (колегія у складі суддів Сапіги В.П., Носа С.П., Обрізка І.М.)
у справі № 464/7747/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості"
до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, провідного спеціаліста відділу інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові Львівської міської ради Середи Олега Мироновича,
треті особи: ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті", ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
про визнання протиправним та скасування приписів.
І. РУХ СПРАВИ
1. 21.10.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю "Розвиток нерухомості" (далі - ТОВ "Розвиток нерухомості") звернулося до суду із позовом до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - ДАБК у м. Львові), провідного спеціаліста відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові Львівської міської ради Середи Олега Мироновича (далі - Середа О.М. ).
Просило визнати протиправними та скасувати:
- припис провідного спеціаліста відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові Середи О.М. від 21.09.2016 щодо зупинення проведення ТОВ "Розвиток нерухомості" будівельних робіт зі спорудження багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові;
- припис цього ж провідного спеціаліста від 29.09.2016 щодо зупинення проведення Товариством з обмеженою відповідальністю "Девелопмент-Сіті" (далі - ТОВ "Девелопмент-Сіті") будівельних робіт зі спорудження багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові.
2. Сихівський районний суд м. Львова постановою від 29.11.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017, задовольнив позов.
3. Інспекція ДАБК у м. Львові Львівської міської ради подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій просила скасувати постанову Сихівського районного суду м. Львова від 29.11.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24.04.2017 відкрив касаційне провадження.
5. У зв`язку із припиненням діяльності Вищого адміністративного суду України справу було передано на розгляд до Верховного Суду.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що 26.12.2014 Департамент містобудування Львівської міської ради наказом № 420 затвердив Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Розвиток нерухомості" багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на вул. Струмок-Т. Масарика, 7 у м. Львові для будівництва, гранично допустима висота будівель 50,8 м (14 поверхів).
7. 21.05.2015 Львівська міська рада прийняла ухвалу від 21.05.2015 № 4657 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони".
8. 15.03.2016 головний інспектор будівельного нагляду відділу методології та нагляду за видачею дозволів на виконання будівельних робіт Департаменту дозвільних процедур Ващенко О.І. надав замовнику ТОВ "Розвиток нерухомості", генеральному підряднику ТОВ "Девелопмент-Сіті" дозвіл № IУ 114160751893 на виконання будівельних робіт на вул. Струмок-Т. Масарика, 7 у м. Львові.
9. 15.09.2016 Інспекція державного архітектурного-будівельного контролю у м. Львові за зверненнями мешканців вул. Масарика, вул. Струмок та вул. Т. Окуневського винесла направлення № 249-пп для проведення позапланової перевірки з 15.09.2016 до 21.09.2016 об`єкту будівництва на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові.
10. 21.09.2016 Інспекція ДАБК у м. Львові здійснила виїзну перевірку дотримання ТОВ "Розвиток нерухомості" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. За результатами перевірки було складено акт про те, що:
- земельна ділянка на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові відноситься до сельбищної забудови (зона Ж-1), є територією дошкільного навчального закладу № 167 "Калинка" згідно з Генеральним планом м. Львова;
- проєктований чотирнадцятиповерховий житловий будинок порушує норми інсоляції дошкільного закладу № 167 "Калинка", розташованого на вул. Т. Масарика, 7 у м. Львові;
- на момент проведення перевірки на об`єкті будівництва проводилися роботи з вирівнювання території та риття котловану, чим порушено ч. 2 ст. 5, ч. ч. 2, 4 ст. 26, ст. 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), абзац 2, 3 ч. 1 ст. 26, абзац 5, 7 ч. 1 ст. 27 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV), а також ДБН 360-92-К "Містобудування. Планування та забудова міський та сільських поселень", Державні санітарні правила 173-96.-К "Планування та забудова населених пунктів", ДБН В. 2.2-9-99-К "Будинки та споруди".
11. 21.09.2016 провідний спеціаліст відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові Середа О.М. виніс припис про негайне зупинення ТОВ "Розвиток нерухомості" проведення будівельних робіт на об`єкті до моменту усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
12. 29.09.2016 Інспекція провела позапланову перевірку дотримання ТОВ "Девелопмент-Сіті" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, склала акт про містобудівельні порушення, аналогічні тим, що містяться в акті, складеному 21.09.2016 стосовно ТОВ "Розвиток нерухомості".
13. 29.09.2016 провідний спеціаліст відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК у м. Львові Середа О.М. виніс припис про негайне зупинення проведення ТОВ "Девелопмент-Сіті" будівельних робіт на об`єкті до моменту усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. В обґрунтування позовних вимог ТОВ "Розвиток нерухомості" посилалося на безпідставність висновку Інспекції ДАБК щодо віднесення земельної ділянки на вул. Струмок - Т. Масарина, 7 у м. Львові до території дошкільного навчального закладу № 167 «Калинка». Будівництво здійснюється на земельній ділянці, яка лише межує із зазначеним навчальним закладом, та відповідно до Генерального плану м. Львова й Містобудівних умов та обмежень належить до земельних ділянок багатоповерхової забудови.
Крім того, Генеральний план не може визначати віднесення земельної ділянки конкретному землекористувачу.
План зонування Шевченківського району м. Львова, що затверджений 21.05.2015 Львівською міською радою, не може впливати на оцінку правомірності будівництва, оскільки суперечить Генеральному плану м. Львова та виданим 26.12.2014 Містобудівним умовам і обмеженням забудови земельної ділянки на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові.
Правомірність, відповідність вимогам ДБН та відсутність порушень вимог законодавства України при розбробці та затвердженні проєктної документації у сфері містобудівної діяльності, виконанні підготовчих та будівельних робіт з будівництва «Багатоквартирний житловий будинок на вул. Струмок-Масарика, 7 у м. Львові» встановлено експертним звітом № 7-049-15-ЕП/Ло, наданим 22.09.2015 ТОВ «Українська будівельно-технічна компанія», та позаплановою перевірною, проведеною Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області та зафіксованою у акті від 07.10.2015 № 01/10-ш/1.
Загальна тривалість інсоляції території дитячого навчального закладу залишається в межах норми, а над територією, на якій тривалість інсоляції є меншою за нормативну, влаштовано навіс.
Позапланова перевірка проведена без виклику та повідомлення замовника й генерального підрядника про час та місце перевірки, без витребування будь-якої проєктної документації та надання забудовнику або генеральному підряднику можливості надати пояснення по суті виявлених порушень.
15. У запереченнях на позов Інспекція ДАБК у м. Львові покликається на те, що оскарження ТОВ "Розвиток нерухомості" припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.09.2016, який видався ТОВ "Девелопмент-Сіті", є безпідставним. Крім того, ТОВ "Девелопмент-Сіті" самостійно оскаржувало цей припис у іншій адміністративній справі.
Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 04.05.2016 у справі № 461/2935/16-а зупинено дію наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради від 26.12.2014 № 420, яким затверджувалися містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки.
Позивач не спростував виявлені під час позапланової перевірки порушення зонування території Шевченківського району м. Львова.
У разі будівництва багатоквартирного будинку буде порушено норми інсоляції дошкільного закладу № 167, оскільки тіньовий навіс не є капітальною спорудою, може бути видалений у будь-який час; при проєктуванні необхідно врахувати державні норми, стандарти і правила.
Інспекція ДАБК не має обов`язку повідомляти суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки. Під час позапланової перевірки об`єкта будівництва на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові суб`єкт містобудування допустив представників Інспекції ДАБК у м. Львові до проведення перевірки, надавав документи, що відображено в актах перевірок. Відсутність підписів суб`єктів містобудування в актах перевірок не свідчить про протиправність приписів про зупинення виконання будівельних робіт, оскільки разом з актами перевірок також складалися протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
16. У запереченнях на позов третя особа ОСОБА_2 також покликається на проведення будівельних робіт без діючих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, порушення інсоляційних норм дошкільного закладу, невідповідності об`єкта будівництва Генеральному плату та містобудівній документації "План зонування території м. Львова" щодо віднесення земельної ділянки до житлової забудови; не дотримання при будівництві державних будівельних норм та санітарно-гігієнічних правил будівництва в умовам ущільненої забудови.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Визнаючи протиправними та скасували приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Інспекція ДАБК у м. Львові допустила процедурні порушення проведення заходу контролю (нагляду), у порушення п. 7, 9 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466) не повідомила забудовника та підрядника належним чином про позапланову перевірку та підстави її проведення, провела перевірку за відсутності представників ТОВ «Розвиток нерухомості», не виконала вимоги щодо пред`явлення посадовою особою інспекції службового посвідчення та направлення для проведення перевірки суб`єкту містобудування. Позапланова перевірка підрядника ТОВ «Девелопмент-Сіті» перевищила п`ять робочих днів, в акті перевірки та приписі від 29.09.2016 відсутні відомості про продовження строку проведення перевірки. Відповідач не спростував наявність у забудовника та підрядника фізичної змоги виконати приписи, отримані поштою.
Також суди дійшли висновків, що ТОВ «Розвиток нерухомості» та ТОВ «Девелопмент-Сіті» не допустило порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; земельна ділянка, на якій здійснюється будівництво, має цільове призначення - землі житлової та громадської забудови (п. «б» ч. 1 ст. 18 Земельного кодексу України), відповідно до Містобудівних умов та обмежень відноситься до земель багатоповерхової житлової забудови; ТОВ «Розвиток нерухомості» має чинний дозвіл на виконання будівельних робіт та іншу дозвільну документацію на виконання будівельних робіт підрядником ТОВ «Девелопмент-Сіті».
ДП «ДІПМ «Містопроект» як розробник Плану зонування Шевченківського району м. Львова не мав інформації щодо відведення земельної ділянки в оренду ТОВ «Розвиток нерухомості». Львівська міська рада затвердила зазначений План зонування, яким земельну ділянку на вул. Струмок - вул. Т. Масарика, 7 у м. Львові віднесено до зони дитячих дошкільних установ та загальноосвітніх шкіл, після видачі позивачу Містобудівних умов і обмежень, що не впливає на чинність наявних у ТОВ «Розвиток нерухомості» дозвільних документів.
Територія дошкільного навчальний заклад № 167 «Калинка» лише межує із земельною ділянкою, наданою ТОВ «Розвиток нерухомості» для будівництва; позивач попри План зонування Шевченківського району м. Львова має право реалізувати забудову земельної ділянки відповідно до раніше визначених Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
В оскаржуваних приписах неправильно вказано про віднесення території, на якій здійснюється будівництва, що сельбищної забудови, тоді як категорія Ж-1 відповідно до Плану зонування є зоною «садибної житлової забудови».
Висновок Інспекції ДАБК щодо порушення режиму інсоляції дитячого навчального закладу № 167 "Калинка" зроблений на підставі застереження, зробленого у висновку ПП "ІВЕР", щодо зменшення тривалості інсоляції в одній точці земельної ділянки дошкільного навчального закладу, над якою влаштовано навіс.
Дотримання будівельних норм на будівництві поряд з дитячим навчальним закладом № 167 "Калинка" підтверджено Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області в акті від 07.10.2015 № 01/10-ш/1 за результатом позапланової перевірки та п. 2 висновку судової будівельно-технічної експертизи у кримінальному провадженні № 420161410900000024.
Зупинення дії Містобудівних умов та обмежень не зупиняє автоматичного дію дозволу на будівництво, який надає право генеральному підряднику проводити будівельні роботи.
Також суд першої інстанції вважав, що зупинення будівельних робіт генеральним підрядником порушить права та законні інтереси замовника будівництва, тому ТОВ "Розвиток нерухомості" має право оскаржувати припис від 29.09.2016, який виносився відносно ТОВ "Девелопмент-Сіті".
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Інспекція ДАБК у м. Львові Львівської міської ради у касаційній скарзі не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо:
А) задоволення позовної вимоги про скасування припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 29.09.2016, оскільки такий припис є актом індивідуальної дії, виданим стосовно генерального підрядника ТОВ "Девелопмент-Сіті", який оскаржує цей припис у іншому судовому процесі;
Б) необов`язковості дотримання ТОВ "Розвиток нерухомості" вимог містобудівної документації, зокрема Плану зонування території. Вважає, що оскарження до суду (в іншій справі) ухвали Львівської міської ради від 21.05.2015 № 4657 «Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони» не свідчить про відсутність необхідності дотримання такої містобудівної документації;
В) можливості виконання будівельних робіт на вул. Струмок - Т. Масарика, 7 у м. Львові попри зупинення ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 04.05.2016 дії наказу Департаменту містобудування Львівської міської ради про затвердження Містобудівельних умов і обмежень забудови земельних ділянок;
Г) відсутності порушення норм інсоляції дошкільного закладу.Вважає, що в частині земельної ділянки дитячого навчального закладу, де влаштовано навіс, не можна нехтувати нормами освітлення;
Д) безумовної протиправності приписів через процедурні порушення під час проведення позапланової перевірки.Зазначає, що допуск посадових осіб Інспекції до перевірки об`єкта; надання на руки надіслання поштою акту перевірки та протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності забезпечує право суб`єкта містобудування на захист; ТОВ "Девелопмент-Сіті" не скористалося правом бути присутнім під час розгляду протоколу про правопорушення, надавати пояснення, документи з метою спростування акту перевірки та встановлених порушень;
19. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу не надходило.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
(а) щодо права на оскарження заходів державного архітектурно-будівельного контролю
21. Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
22. За приписами ч. 2 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент вирішення справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
23. Аналогічні положення містяться у ст. 19 КАС України у редакції, чинній з 15.12.2017.
24. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
25. Згідно з усталеної практики Великої Палати Верховного Суду, сформульованої у постановах від 14.03.2018 у справі № 9901/22/17, від 06.06.2018 у справі № 800/489/17, від 12.06.2018 у справах № 800/587/17, від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 та від 09.04.2019 у справі № 9901/611/18 від 18.09.2019 у справі № 2040/6074/18 право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
26. У цій справі ТОВ "Розвиток нерухомості" оскаржує у судовому порядку:
- припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, винесений щодо Товариства за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю;
- припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, винесений щодо ТОВ "Девелопмент-Сіті".
27. Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (ч. 1 ст. 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
28. Пунктом 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок КМУ № 553) передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
- усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
- зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
29. Суб`єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю (ч. 10 ст. 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI).