ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/5318/20
адміністративне провадження № К/9901/30172/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.
секретаря судового засідання: Кульчій А.М.
за участю:
позивача ОСОБА_1
представника відповідача Пулинець А.С.
представника третьої особи Савулій В.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , подану його адвокатом Даниловою Катериною Артурівною,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 червня 2020 року (головуючий суддя - Скочок Т.О., судді: Кармазін О.А., Катющенко В.П.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року (головуючий суддя - Бабенко К.А., судді: Степанюк А.Г., Черпіцька Л.Т.)
у справі № 640/5318/20
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
третя особа Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів
про визнання протиправним та скасування розпорядження.
I. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Кабінету Міністрів України
(далі - КМУ), третя особа - Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі - Національне агентство, АРМА), з позовом в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 27 грудня 2019 року № 1374-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів».
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказував, що оскаржуване розпорядження є необґрунтованим та невмотивованим, оскільки не містить жодної визначеної чинним законодавством підстави для його звільнення із займаної посади та прийнято з порушенням принципу обґрунтованості і підлягає скасуванню. При цьому зазначав, що ані стаття 871 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), ані Закон України від 10 листопада 2015 року № 772-VIII «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» (далі - Закон № 772-VIII) не містять чіткого переліку підстав за наявності яких державного службовця може бути звільнено з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи суб`єкта призначення, що на переконання позивача є порушенням принципу юридичної визначеності, який у свою чергу є одним з фундаментальних аспектів верховенства права.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Не погодившись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в який посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розпорядженням КМУ від 07 грудня 2016 року № 924-р «Про призначення ОСОБА_1 Головою Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» позивача було призначено на посаду Голови АРМА.
6. На підставі вказаного розпорядження Голова АРМА - Янчук А.В. видав наказ 16 грудня 2016 року № 1 «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 07 грудня 2016 року № 924-р «Про призначення ОСОБА_1 Головою Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів».
7. 10 грудня 2019 року позивача ознайомлено з пропозиціями щодо результатів оцінювання його службової діяльності, як державного службовця який займає посаду державної служби категорії «А», де було зазначено, що за результатами оцінки звіту про виконання завдань та ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності державний службовець заслуговує оцінки «відмінно».
8. Листом Міністра КМУ - Дубілета Д.О. від 27 грудня 2019 року № 48405/0/1-19 внесено КМУ пропозицію щодо звільнення позивача з посади Голови АРМА, відповідно до частини першої статті 871 Закону № 889-VIII.
9. 27 грудня 2019 року № 1374-р КМУ було прийнято розпорядження «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів», відповідно до частини першої статті 871 Закону № 889-VIII.
10. Вважаючи протиправним розпорядження КМУ про звільнення з посади Голови АРМА, а свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, при винесенні оскаржуваного розпорядження діяв правомірно, оскільки зі змісту спірного розпорядження вбачається, що позивача звільнено з посади Голови АРМА, відповідно до частини першої статті 871 Закону № 889-VIII, а ця норма не визначає інших умов або підстав для звільнення державних службовців категорії «А» у разі формування нового складу уряду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою в якій зазначає, що оскаржувані рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.
13. В обґрунтування підстав оскарження скаржник посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, яке пов`язане з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, зокрема статті 871 Закону № 889-VIII, у спірних правовідносинах.
14. У касаційній скарзі ОСОБА_1 акцентує увагу на тому, що спірне розпорядження КМУ є необґрунтованим, невмотивованим та формальним, оскільки не містить конкретної інформації щодо підстав звільнення його з посади голови АРМА.
15. Крім того, ОСОБА_1 вказує на невідповідність статті 871 Закону № 889-VII, та прийнятого на підставі цієї норми спірного розпорядження, частині третій статті 22, статтям 38 та 64 Конституції України, оскільки вказана норма створює передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, а також звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
16. При цьому скаржник зазначає, що норма статті 871 Закону № 889-VIII є дискримінаційною, оскільки законодавцем визначено лише вузьке коло осіб - державні службовці категорії «А», до яких застосовується відповідна стаття.
17. Також вказує, що положення статті 871 Закону № 889-VIII та прийняте на підставі нього розпорядження жодним чином не відповідає принципам правової визначеності та пропорційності, як складових верховенства права.
18. Крім того ОСОБА_1 наголошено, що звільнення позивача з посади становило втручання в його право на повагу до приватного життя у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
19. Скаржник в касаційній скарзі звернув увагу на те, що подання про звільнення його з посади мало бути внесене Прем`єр-міністром України, а не Міністром КМУ, що свідчить про протиправність спірного розпорядження.
20. У поясненнях на касаційну скаргу КМУ просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
21. У відзиві на касаційну скаргу АРМА, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
23. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
24. Як установлено судами попередніх інстанцій та убачається із матеріалів справи, у позовній заяві ОСОБА_1 просив суд визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ про його звільнення з посади Голови АРМА відповідно до частини першої статті 871 Закону № 889-VIII (зі змінами внесеними Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX), оскільки вказане розпорядження є необґрунтованим і не містить підстави для звільнення.
25. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
26. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності звільнення позивача з посади Голови Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів відповідно до розпорядження КМУ від 27 грудня 2019 року № 1374-р.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.
29. Закон № 889-VIII визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
30. Законом № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, внесено зміни до деяких законодавчих актів, зокрема: до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) та Закону № 889-VIII.
31. Метою прийняття Закону № 117-IX було припинення зловживання державними службовцями службовим становищем, уникнення відповідальності за бездіяльність та неналежне виконання своїх посадових обов`язків, спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, запровадження контрактної державної служби та підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів їх діяльності.
32. Таким чином Законом № 117-IX фактично запроваджено реформування системи державної служби, у зв`язку із чим до низки законодавчих актів, зокрема до Закону № 889-VIII були внесені зміни щодо розширення переліку підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.
33. Судами попередніх інстанцій встановлено, що посада Голови Національного агентства (керівник центрального органу виконавчої влади), яку займав позивач, належить до посад державної служби категорії «А», а його звільнення із вказаної посади оскаржуваним розпорядженням було здійснено відповідачем відповідно до статті 871 Закону № 889-VIII, введеної в дію Законом № 117-IX.
34. Частиною сьомою статті 21 Закону № 794-VII (із змінами, внесеними Законом № 117-IX) зокрема передбачено, що КМУ призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМУ, відповідно до законодавства про державну службу. Звільнення зазначених осіб здійснюється КМУ в порядку та з підстав, передбачених Законом № 794-VII, Законом № 3166-VI, Законом № 889-VIII.
35. Дія Закону № 889-VIII поширюється на державних службовців міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 2 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
36. Посади державної служби в державних органах поділяються на категорії та підкатегорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень, змісту роботи та її впливу на прийняття кінцевого рішення, ступеня посадової відповідальності, необхідного рівня кваліфікації та професійних компетентностей державних службовців (частина перша статті 6 Закону № 889-VIII).
37. Відповідно до частини другої статті 6 Закону № 889-VIII посади керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України, та їх заступників віднесено до категорії «А» посад державної служби.
38. Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 3166-VI центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.
39. Постановою Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 року № 104 утворено Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів.
40. Законом № 772-VIII визначено правові та організаційні засади функціонування Національного агентства.
41. Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі - Національне агентство), є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері виявлення та розшуку активів, на які може бути накладено арешт у кримінальному провадженні чи у справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, та/або з управління активами, на які накладено арешт у кримінальному провадженні чи у справі про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави або які конфісковано у кримінальному провадженні чи стягнено за рішенням суду в дохід держави внаслідок визнання їх необґрунтованими (частина перша статті 2 Закону № 772-VIII).
42. Відповідно до частини другої та третьої статті 2 Закону № 772-VIII Національне агентство у межах, визначених цим та іншими законами, є підзвітним Верховній Раді України, підконтрольним та відповідальним перед Кабінетом Міністрів України. Національне агентство утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Конституції України, цього та інших законів України. Питання діяльності Національного агентства у Кабінеті Міністрів України представляє Голова Національного агентства.
43. Порядок призначення та підстави припинення повноважень Голови Національного агентства визначені статтею 3 Закону № 772-VIII.
44. Так в частині другій статті 3 Закону № 772-VIII зазначено, що Голова Національного агентства призначається на посаду Кабінетом Міністрів України строком на п`ять років за результатами конкурсу. Одна і та сама особа не може обіймати цю посаду два строки підряд.