ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/20021/19
адміністративне провадження № К/9901/5354/21, № К/9901/6547/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.
секретаря судового засідання: Кульчій А.М.
за участю:
представника позивача Наїдко Л.В.
представника відповідача Пулинець А.С.
представника третьої особи (МОЗ) Мокрицької К.В.
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Міністерства охорони здоров`я України,
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року
(головуючий суддя - Карпушова О.В., судді: Губська Л.В., Епель О.В.)
у справі №640/20021/19
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
треті особи: Міністерство охорони здоров`я України, ОСОБА_2 , ОСОБА_3
про визнання протиправними та скасування розпоряджень, поновлення на посаді.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), треті особи: Міністерство охорони здоров`я України (далі - МОЗ), ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , із позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р;
- поновити ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МОЗ;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ «Про тимчасове покладення виконання обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України на ОСОБА_3 » від 12 жовтня 2019 року № 949-р;
- допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення на посаді державного секретаря МОЗ.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 вказав, що розпорядження КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р є незаконним, протиправним, таким, що грубо порушує його конституційні та законні права, оскільки прийняте не на підставі та не у спосіб, визначені Конституцією та законами України. Позивач зазначив, що з порушенням вимог статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) його було звільнено з посади під час його перебування у декретній відпустці. Позивач вказав на те, що нормою статті 871 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) встановлено додаткову підставу звільнення з державної служби, яка має ознаки дискримінаційної, а також застосування вказаної норми Закону № 889-VIII під час звільнення його з посади було прямим порушенням статті 58 Конституції України, оскільки його було призначено на посаду державного секретаря МОЗ до набрання чинності цією нормою Закону № 889-VIII.
3. Позивач також наголосив, що КМУ під час видання розпорядження «Про тимчасове покладення виконання обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України на ОСОБА_3 » від 12 жовтня 2019 року № 949-р перевищив межі своїх повноважень, прийняв рішення без дотриманням закону та Конституції України, чим порушив його права як діючого державного секретаря МОЗ.
4. Крім того, позивач послався на відсутність у розпорядженні КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р правової визначеності, оскільки в ньому не вказано чітких та конкретних підстав для звільнення, які визначені Законом № 889-VIII або КЗпП України. Водночас позивач вказав, що відповідач порушив порядок розгляду подань, на підставі яких прийнято оскаржувані розпорядження, оскільки вони не проходили ні внутрішнє, ні зовнішнє погодження та процедуру візування. Позивач зазначив, що було порушено порядок включення до порядку денного КМУ питання про звільнення його із займаної посади та про тимчасове покладення обов`язків державного секретаря МОЗ на ОСОБА_3 , а також порядок розгляду відповідних питань, видання та опрацювання оскаржуваних розпоряджень.
5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 вересня 2020 року ОСОБА_1 було відмовлено у задоволенні його позовних вимог.
6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправним і скасовано розпорядження КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р та поновлено позивача на посаді державного секретаря МОЗ. Допущено до негайного виконання рішення у частині поновлення ОСОБА_1 на посаді державного секретаря МОЗ. У задоволенні інших позовних вимог - відмовлено.
7. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, КМУ та МОЗ подали до Верховного Суду касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять Верховний Суд скасувати таке рішення й залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди попередніх інстанцій встановили, що розпорядженням КМУ «Про призначення державним секретарем Міністерства охорони здоров`я України» від 08 листопада 2017 року № 788-р ОСОБА_1 був призначений державним секретарем МОЗ із дати початку фактичного виконання ним посадових обов`язків строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства та випробувальним строком - три місяці.
9. МОЗ листом від 08 жовтня 2019 року № 02.1-21//42326/219, зареєстрованим 09 жовтня 2019 року за № 34792/0/1-19, вніс до КМУ подання щодо звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря МОЗ згідно зі статтею 871 Закону № 889-VIII із одночасним зарахуванням його за штат МОЗ.
10. Також МОЗ листом від 08 жовтня 2019 року № 02.1-21/42323/2-19, зареєстрованим 09 жовтня 2019 року за № 34793/0/1-19, відповідно до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) у зв`язку зі звільненням ОСОБА_1 з посади державного секретаря МОЗ просило КМУ тимчасово, до призначення державного секретаря МОЗ, покласти виконання обов`язків державного секретаря МОЗ на ОСОБА_3 - начальника відділу Служби державного секретаря (самостійний відділ) МОЗ, у встановленому законом порядку.
11. Державний секретар МОЗ ОСОБА_1 09 жовтня 2019 року видав наказ «Про надання відпустки для догляду за дитиною ОСОБА_1 » № 285-кв, у якому було вказано, що відповідно до частини третьої статті 5 Закону № 889-VIII, статті 18 Закону України «Про відпустки» від 15 листопада 1996 року № 504/96-ВР (далі - Закон № 504/96-ВР) він відбуває у відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 09 жовтня 2019 року до 10 червня 2021 року.
12. Державний секретар МОЗ ОСОБА_1 09 жовтня 2019 року також видав наказ № 415-к «Про покладення обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України», яким покладено обов`язки державного секретаря МОЗ на генерального директора Директорату стратегічного планування та євроінтеграції ОСОБА_2 .
13. КМУ на засіданні, що відбулось 12 жовтня 2019 року, розглянув питання про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря МОЗ та про тимчасове покладення обов`язків державного секретаря МОЗ на ОСОБА_3 , що підтверджено протоколом засідання.
14. За результатами розгляду вказаних питань, КМУ видав розпорядження від 12 жовтня 2019 року № 942-р про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря МОЗ відповідно до частини першої статті 871 Закону № 889-VIII, а також розпорядження від 12 жовтня 2019 року № 949-р про покладення тимчасово, до призначення в установленому порядку державного секретаря МОЗ, виконання обов`язків державного секретаря МОЗ на начальника відділу Служби державного секретаря (самостійний відділ) МОЗ ОСОБА_3 .
15. Наказом МОЗ № 420-к від 15 жовтня 2019 року: оголошено розпорядження КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р, ОСОБА_1 вважати звільненим з посади державного секретаря МОЗ із одночасним зарахуванням за штат МОЗ; оголошено розпорядження КМУ «Про тимчасове покладення виконання обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України на ОСОБА_3 » від 12 жовтня 2019 року № 949-р, ОСОБА_3 - начальника відділу Служби державного секретаря (самостійний відділ) МОЗ, вважати такою, що приступила тимчасово до виконання обов`язків державного секретаря МОЗ до призначення в установленому порядку державного секретаря МОЗ. Визнано таким, що втратив чинність, наказ МОЗ «Про покладення обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 09 жовтня 2019 року № 415-к.
16. МОЗ видало наказ «Про звільнення ОСОБА_1 » від 31 січня 2020 року № 39-к за власним бажанням згідно з частиною другою статті 86 Закону № 889-VIII.
17. Вважаючи спірні розпорядження КМУ протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що оскільки розпорядженням КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р відповідно до особливого порядку, встановленого статтею 871 Закону № 889-VIII, позивача звільнено лише з посади державного секретаря МОЗ, а не з державної служби, тоді як державну службу ОСОБА_1 припинив 31 січня 2020 року за власним бажанням, посилання у позові на положення статті КЗпП України як на такі, що виключають можливість наявності правових підстав для видання цього розпорядження КМУ, є необґрунтованими.
19. Також суд першої інстанції зазначив, що зворотна дія норми закону в часі відсутня, оскільки існує лише факт реалізації відповідачем наданих йому на момент звільнення позивача з посади положеннями статті 871 Закону № 889-VIIІ повноважень у спосіб, визначений вказаною нормою.
20. Стосовно відсутності правової визначеності у вказаному вище розпорядженні КМУ суд наголосив, що це розпорядження містить посилання на частину першу статті 871 Закону № 889-VIII, що є достатнім для розуміння підстав припинення державної служби.
21. Крім того, суд першої інстанції вказав, що встановлення статтею 871 Закону № 889-VIII додаткових підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення зумовлено виключно особливостями статусу відповідних державних службовців, тобто їх належністю до вищого корпусу державної служби, який обумовлює виникнення особливостей її проходження, а отже, встановлення відповідних додаткових підстав припинення державної служби не може вважатись дискримінацією.
22. Щодо посилань позивача на порушення відповідачем порядку розгляду подання, на підставі яких прийнято оскаржувані розпорядження, суд першої інстанції зазначив, що вони є необґрунтованими та спростовуються документами, які містяться в матеріалах справи.
23. Що стосується спірного розпорядження КМУ «Про тимчасове покладення виконання обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України на ОСОБА_3 » від 12 жовтня 2019 року № 949-р, то вказане розпорядження є актом індивідуальної дії та його правові наслідки стосуються виключно прав, свобод та інтересів ОСОБА_3 . Таким чином, вказане розпорядження не є юридично значимим для позивача, оскільки не має безпосереднього впливу на його суб`єктивні права та обов`язки шляхом позбавлення його можливості реалізувати належне їй право або шляхом покладення на неї будь-якого обов`язку, а отже саме по собі не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права та обов`язки.
24. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, керувався тим, що звільнення позивача у період перебування його у відпустці для догляду за дитиною є протиправним, з огляду на приписи статті 40 КЗпП України.
25. Також суд апеляційної інстанції вказав, що звільнення позивача з посади становило втручання в його право на повагу до приватного життя у розумінні статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), оскільки положення статті 871 Закону № 889-VIII жодним чином не відповідає принципам законності, пропорційності та передбачуваності, що є складовими принципу верховенства права, та не забезпечує юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів.
26. Суд апеляційної інстанції зауважив, що норма статті 871 Закону № 889-VIII є дискримінаційною, оскільки законодавець визначив лише вузьке коло осіб - державні службовці категорії «А», до яких застосовується відповідна стаття.
27. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що зміст статті 871 Закону № 889-VIII вказує на її невідповідність статтям 22, 38, 64 Конституції України, оскільки створює передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби.
28. Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження КМУ «Про тимчасове покладення виконання обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України на ОСОБА_3 » від 12 жовтня 2019 року № 949-р, то апеляційний суд вказав на їх необґрунтованість з огляду на те, що в судовому порядку підлягає захисту лише порушені права позивача, однак в даному випадку позивачем не доведено порушення його прав вказаним розпорядженням.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
29. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, КМУ та МОЗ звернулись із касаційними скаргами до Верховного Суду, в яких зазначають, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.
30. Обґрунтовуючи підстави оскарження, КМУ та МОЗ посилаються на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, яке пов`язане з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права, зокрема статті 871 Закону № 889-VIII, у подібних правовідносинах.
31. У касаційних скаргах КМУ та МОЗ також вказують, що відносини, які виникають у зв`язку зі вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються спеціальним Законом № 889-VIII, а норма статті 871 Закону № 889-VIII є нормою прямої дії, а отже, суд апеляційної інстанції не мав підстав для застосування до спірних правовідносин статті 40 КЗпП України.
32. Крім того, КМУ та МОЗ посилаються на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема статей 2, 7, 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
33. У відзивах на касаційні скарги позивач зазначає, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим із дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
34. Верховний Суд, перевіривши й обговоривши доводи касаційних скарг КМУ та МОЗ, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за доцільне зазначити таке.
35. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
36. Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, у позовній заяві ОСОБА_1 просив суд визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України» від 12 жовтня 2019 року № 942-р на підставі статті 871 Закону № 889-VIII у редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин, та поновити його на посаді з дня звільнення, а також визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ «Про тимчасове покладення виконання обов`язків державного секретаря Міністерства охорони здоров`я України на ОСОБА_3 » від 02 жовтня 2019 року № 949-р.
37. Отже, спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання правомірності звільнення позивача з посади державного секретаря МОЗ України відповідно до розпорядження КМУ від 12 жовтня 2019 року № 942-р.
38. Згідно із статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
39. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України).
40. Організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби визначаються відповідно до пункту 12 статті 92 Конституції України виключно законами України.
41. Так, Закон № 889-VIII визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що ґрунтується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
42. Законом № 117-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, внесено зміни до деяких законодавчих актів, зокрема: до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) та Закону № 889-VIII (щодо підстав припинення державної служби окремої категорії державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення).
43. Метою прийняття Закону № 117-IX було припинення зловживання державними службовцями службовим становищем, уникнення відповідальності за бездіяльність та неналежне виконання свої посадових обов`язків, спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, запровадження контрактної державної служби та підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів їх діяльності.
44. Таким чином Законом № 117-IX фактично запроваджено реформування системи державної служби, у зв`язку із чим до низки законодавчих актів, зокрема до Закону № 889-VIII були внесені зміни щодо розширення переліку підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.
45. Призначення на посади та звільнення з посад за поданням Прем`єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМУ згідно із пунктом 92 статті 116 Конституції України, здійснюється КМУ.
46. Так, КМУ за частиною сьомою статті 21 Закону № 794-VII призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу КМУ, відповідно до законодавства про державну службу; перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем`єр-міністра України. Звільнення зазначених осіб здійснюється КМУ в порядку та з підстав, передбачених Законом № 794-VII, Законом № 3166-VI, Законом № 889-VIII.