ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2022 року
м. Київ
справа № 200/7814/20-а
адміністративне провадження № К/9901/12006/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/7814/20-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «ДТЕК Східенерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Нацкомісія) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Нацкомісії
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16.11.2020, ухвалене у складі головуючого судді Аляб`єва І.Г.
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.02.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Казначеєва Е.Г., суддів Міронової Г.М., Геращенка І.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 20.08.2020 ТОВ «ДТЕК Східенерго» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 19.08.2020 «Про накладення штрафу за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії».
Позов обґрунтовувано тим, що оскаржувана постанова Нацкомісії є протиправною, оскільки прийнята без врахування усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Зокрема не враховано, що обмеження допуску комісії з перевірки до здійснення перевірки було зумовлено запобіганням поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, у зв`язку із виявленням у працівників ТОВ «ДТЕК Східенерго» вказаної хвороби, що є форс-мажорною обставиною. Також позивач зазначив, що оскаржувана постанова прийнята без дотримання принципів пропорційності, недискримінації та розумності, оскільки Нацкомісією без наведення мотивів застосувано до ТОВ «ДТЕК Східенерго» максимально можливий розмір штрафу 1 700 000, 00 грн (один мільйон сімсот тисяч гривень).
2. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 16.11.2020, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24.02.2021, задовольнив позовні вимоги.
3. 02.04.2021 Нацкомісія звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16.11.2020 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24.02.2021, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 13.01.2021 поновив Нацкомісії строк на касаційне оскарження рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16.11.2020 та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24.02.2021 у справі № 200/7814/20-а; відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Суди встановили, що ТОВ «ДТЕК Східенерго» зареєстроване як юридична особа 21.12.2004, місцезнаходження: Донецька обл., м.Курахове, Мар`їнський район, вул.Енергетиків, буд.34.
До Нацкомісії надійшли звернення Державного підприємства (далі - ДП) «Оператор ринку» від 31.01.2020 № 01/17-273 (вх. Нацкомісії від 03.02.2020 № 2615/1- 20), від 04.02.2020 № 01/17-331 (вх. Нацкомісії від 04.02.2020 № 2752/1-20), від 07.02.2020 № 01/17-393 (вх. Нацкомісії від 10.02.2020 № 3122/1-20), від 11.02.2020 № 01/17-455 (вх. Нацкомісії від 12.02.2020 № 3429/1- 20) (копія додається) та від 28.05.2020 № 01/17-1209 (вх. Нацкомісії від 28.05.2020 № 11475/1-20) щодо випадків можливого маніпулювання деякими учасниками ринку «на добу наперед» та внутрішньодобового ринку у грудні 2019 року - лютому 2020 року, зокрема подання заявок на купівлю-продаж електричної енергії за заниженими цінами, заявок на продаж електричної енергії, обсяги якої фактично попередньо не купувались на ринку двосторонніх договорів, та/або у виробників електричної енергії, та/або імпортувалися, а також заявок на купівлю електричної енергії, обсяги яких не підтверджені укладеними договорами із споживачами електричної енергії та/або учасниками ринку тощо, зокрема, ТОВ «ДТЕК Східенерго», що мало місце 30.01.2020, 02.02.2020 та 04.02.2020.
З метою всебічного розгляду зазначеного звернення ДП «Оператор ринку» Нацкомісія надіслала листами від 18.02.2020 № 1836/14/7-20 та від 18.02.2020 № 1837/14/7-20 запити до ТОВ «ДТЕК Східенерго» щодо надання інформації з копіями підтвердних документів (копії додаються), стосовно: обсягів та вартості електричної енергії, яка придбавалась/вироблялась постачальником відповідно до укладених двосторонніх договорів та/або імпортувалась, для виробників - наявною генерованою потужністю (робочою) та/або обсягами імпорту, у вигляді копій договорів, актів тощо за 30.01.2020 та 31.01.2020 в розрізі годин, та була подана в заявках на продаж на ринку «на добу наперед» (далі - РДН); обсягу та вартості електричної енергії, яка запропонована на продаж на РДН 02.02.2020 та 04.02.2020 в розрізі годин.
Позивач листом від 03.03.2020 № 09/83 звернувся до Нацкомісії з проханням продовжити строк надання відповіді та документів до 06.03.2020, оскільки запит Нацкомісї від 18.02.2020 № 1836/14/7-20 та від 18.02.2020 № 1837/14/7-20 позивачем отримало 25.02.2020.
ТОВ «ДТЕК Східенерго» листом 06.03.2020 №13/6/20 було надіслано інформацію щодо обсягу та вартості електричної енергії, яка була запропонована товариством на продаж на РДН в розрізі годин за 02.02.2020 та 04.02.2020, інформацію про наявні генеровані потужності товариства за 02.02.2020 та 04.02.2020 в розрізі годин.
Відповідачем прийнято постанову від 03.06.2020 № 1033 «Про проведення позапланових виїзних перевірок дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу, Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності) та Ліцензійних умов зі здійснення функцій гарантованого покупця деякими ліцензіатами».
На підставі вказаної вище постанови Нацкомісії від 03.06.2020 № 1033 для проведення перевірки ліцензіалата - ТОВ «ДТЕК Східенерго» оформлено та видано посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 29.07.2020 № 358 строком дії з 03.08.2020 по 07.08.2020.
Відділ Нацкомісії у Дніпропетровській області листом від 30.07.2020 № 37-21/204 попередив ТОВ «ДТЕК Східенерго», що у період з 03.08.2020 по 07.08.2020 буде проведено позапланову виїзної перевірку ТОВ «ДТЕК Східенерго». Лист отримано представником товариства Басенко А.В.
ТОВ «ДТЕК Східенерго» у зв`язку з підтвердженням випадку захворювання працівника відокремленого підрозділу «Придніпровська теплова електрична станція» Акціонерного товариства (далі - АТ) «ДТЕК Дніпроенерго» на COVID-19, з яким могли мати контакт працівники, прийнято наказ від 30.07.2020 № 63, яким, зокрема, заборонено вхід на територію відокремлених підрозділів стороннім відвідувачам, окрім бригад екстреної медичної допомоги, пожежних, інших служб з ліквідації пожеж та надзвичайних ситуацій у невідкладних випадках.
ТОВ «ДТЕК Східенерго» направило на адресу Відділу Нацкомісії у Дніпропетровській області лист від 31.07.2020 № 01/195, у якому зазначило, що у зв`язку з виявленням у працівників вказаного товариства гострої респіраторно-вірусної інфекції, що в умовах пандемії, розглядається як потенційна короновірусна хвороба COVID-19, просило відтермінувати проведення позапланової перевірки та здійснити її після підтвердження відсутності загрози зараження та розповсюдження хвороби, про що ТОВ «ДТЕК Східенерго» зобов`язувалось повідомити Нацкомісію додатково.
За результатами проведення позапланової виїзної перевірки було складено акт про відмову ліцензіата у проведенні позапланової виїзної перевірки від 03.08.2020 № 297, який підписано уповноваженою особою ТОВ «ДТЕК Східенерго» Басенко А.В. з поясненнями та запереченнями.
07.08.2020 позивачем надано пояснення до акта перевірки від 03.08.2020 № 297, у яких зазначено, що у зв`язку з підтвердженням випадку захворювання працівника відокремленого підрозділу «Придніпровська теплова електрична станція» АТ «ДТЕК Дніпроенерго» на COVID-19, з яким могли мати контакт працівники ТОВ «ДТЕК Східенерго», прийнято наказ від 30.07.2020 № 63, яким, зокрема, заборонено вхід на територію відокремлених підрозділів стороннім відвідувачам, окрім бригад екстреної медичної допомоги, пожежних, інших служб з ліквідації пожеж та надзвичайних ситуацій у невідкладних випадках.
Позивач листом від 17.08.2020 № 01/207 повідомив Нацкомісію про бажання прийняти участь у її відкритому засіданні, яке відбудеться 19.08.2020 за допомогою відеозв`язку.
18.08.2020 ТОВ «ДТЕК Східенерго» направило лист про готовність до проведення вказаної перевірки та просило врахувати цю обставину під час засідання комісії 19.08.2020.
19.08.2020 Нацкомісією під час відкритого засідання прийнято постанову № 1579 «Про накладення на ТОВ «ДТЕК Східенерго» штрафу за недотримання вимог нормативно - правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії», якою вирішено накласти штраф у розмірі 1 700 000 (один мільйон сімсот тисяч) гривень на ТОВ «ДТЕК Східенерго» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, а саме пункту 9.2 глави 9 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою Нацкомісії від 14.06.2018 № 428 (далі - Порядок № 428) у частині обов`язку уповноваженої особи ліцензіата допускати членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за умови дотримання вимог цього Порядку та забезпечувати умови для проведення перевірки.
Не погоджуючись із такою постановою відповідача ТОВ «ДТЕК Східенерго» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги виходив із наявності порушення позивачем пункту 9.2 Порядку № 428 у вигляді невиконання обов`язку допускати членів комісії з перевірки до її здійснення, за порушення яких в свою чергу передбачено відповідальність, проте врахував, що відповідачем під час прийняття оспорюваної постанови не обґрунтовано причини застосування обраного максимального розміру штрафної санкції, а також не вказано на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, що є порушенням принципу пропорційності.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що положення Закону України від 05.04.2017 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) не застосовуються до правовідносин у сфері державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, відтак висновки судів попередніх інстанцій про необхідність врахування принципу пропорційності порушення і покарання при застосуванні санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, як це визначено у статі 12 Закону № 877-V, є помилковими.
8. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ТОВ «ДТЕК Східенерго» вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки положеннями статті 22 Закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII) визначено, що при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Так, Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
12. Разом з цим, відповідно до частини другої статті 2 Закон № 877-V дія цього Закону не поширюється на відносини, зокрема, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
13. Таке правове регулювання було обумовлено набранням чинності Законом України від 19.12.2019 № 394-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг», яким частину другу статті 2 Закону № 877-V було доповнено словами «державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг».
14. Водночас, повноваження Нацкомісії у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом № 1540-VIII та Законом України від 13.04.2017 № 2019-VIII "Про ринок електричної енергії" (далі - Закон № 2019-VIII) (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
15. Згідно зі статтею 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія (Регулятор) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
16. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг (частина друга статті 3 Закону № 1540-VIII).
17. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядок ліцензування видів господарської діяльності, державне регулювання яких здійснюється Регулятором.