ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/1591/19
адміністративне провадження № К/9901/34696/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/1591/19
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2019, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Григоровича П.О., суддів Каракашьяна С.К., Смолія І.В.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Шурка О.І., суддів Василенка Я.М., Ганечко О.М.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 28.01.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому, з урахуванням ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.03.2019 про роз`єднання в окремі провадження позовних вимог у справі № 640/1591/19 шляхом виділення в окреме провадження позовних вимог до Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві (далі - ГУ ПФУ), просив:
визнати протиправними та нечинними вимоги пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 р. № 393» (далі - постанова № 45);
визнати протиправними та нечинними вимоги пункту 5 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», затвердженого постановою № 45 (далі - Порядок № 45) в редакції від 13.02.2008, як такі, що суперечать вимогам статті 1, частині вісімнадцятій статті 43, частині третій статті 51 та частині третій статті 63 Закону України від 09.04.1992 № 2262-ХІІ «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Закон № 2262-ХІІ) в редакції від 01.02.2008, а також вимогам частини третьої статті 3, частин другої та третьої статті 8, частині п`ятій статті 17, частині другій статті 19, статті 22, статті 55, частині першій статті 58 та статті 60 Конституції України.
Позовні вимоги мотивовано тим, що положення Закону № 2262-ХІІ, який визначає умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема на службі в податкових органах, не передбачають можливості зміни (зменшення) постановами КМУ складових грошового забезпечення, з яких здійснювалося нарахування розміру пенсій та їх перерахунок. Відтак, на думку позивача, КМУ, прийнявши спірні норми, якими зменшено перелік додаткових видів грошового забезпечення та премії, що були нараховані і які відповідно до вимог Закону № 2262-ХІІ враховувалися в складі грошового забезпечення для визначення розміру довічної пенсії конкретним особам, порушив вимоги статей 1, 43, 51 та 63 Закону № 2262-ХІІ, а також вимоги Конституції України в частині захисту соціальних прав пенсіонерів, які отримують пенсію згідно з цим Законом.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 12.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2020, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 14.12.2020 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2020, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
4. Верховний Суд ухвалою від 05.02.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 працював на посаді заступника директора Департаменту персоналу Державної податкової адміністрації України (далі - ДПА України) та був звільнений з займаної посади у відставку (за віком) з 31.10.2005 наказом ДПА України від 31.10.2005 № 2030-о.
Згідно з наказом ДПА України від 31.10.2005 № 2030-о (з урахуванням змін, внесених наказом Державної податкової адміністрації України від 23.11.2006 №1474-о) вислуга років позивача станом на 31.10.2005 склала: у календарному обчисленні - 33 роки, 01 місяць, 18 днів; у пільговому обчисленні - 39 років 01 місяць 15 днів.
Згідно з даними грошового атестата позивача від 11.11.2005 № 76 (виданого у зв`язку зі звільненням на пенсію) позивач отримував: посадовий оклад - 562,00 грн., оклад за військовим або спеціальним званням - 135,00 грн, відсоткову надбавку за вислугу років у розмірі 40 % - 278,80 грн, надбавку за особливі умови праці 50% (постанова КМУ № 1592) - 348,50 грн., надбавку за особливі умови та професійний ризик (Указ Президента України № 288/2002) 100% - 975,80 грн, персональну надбавку (постанова КМУ № 2288) 50% - 348,50 грн, надбавку за таємність 15% - 84,30 грн, пенсійну доплату 50 % - 1845,00 грн, премію за жовтень 2005 року - 4960,00 грн, вислугу років станом на 01.01.2005 - 30 років 04 місяці 01 днів.
З 01.11.2005 позивач перебуває на обліку в ГУ ПФУ та отримає пенсію відповідно до Закону № 2262-ХІІ, яка розрахована йому на день призначення виходячи із наступних видів грошового забезпечення: посадового окладу; окладу за військове звання; процентної надбавки за вислугу років; надбавки за роботу з таємними виробами, носіями, документами 15%; надбавки за високі досягнення або виконання особливо важливої роботи 95%; премії 48,81%. Всього 90% грошового забезпечення.
Згідно з розрахунком пенсії за вислугу років по пенсійній справі позивача N/А 2817 від 08.06.2018 пенсія призначена (обчислена) з 01.11.2005 із сум грошового забезпечення: посадового окладу - 9300,00 грн; окладу за військове звання - 1480,00 грн; процентної надбавки за вислугу років 50% - 5390,00 грн; всього 16 170,00 грн. Основний розмір пенсії 70% грошового забезпечення (вислуга років 35) у розмірі 11 319,00 грн. Вид підвищення або надбавки до пенсії: підсумок пенсії (з надбавками) - 11 319,00 грн, з урахуванням підвищення 816,37 грн (50% від 1632,74 грн) - 10 502,63 грн.
Згідно з постановою КМУ від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» (далі - постанова № 103) підвищення складає 1632,74 грн., з них виплачується: з 01.01.2018 по 31.12.2018 - щомісячно 50% від підвищення - 816,37 грн; з 01.01.2019 по 31.12.2019 щомісячно 75% від підвищення - 1224,56 грн; з 01.01.2020 - 100% від підвищення - 1632,74 грн.
Не погоджуючись зі здійсненим перерахунком та вважаючи, що складові грошового забезпечення, зафіксовані у грошовому атестаті від 11.11.2005 № 76 є сталими, скасування або зміна їх величини в сторону зменшення Законом № 2262-ХІІ в редакції 2005 року не допускається, позивач звернувся до ГУ ПФУ з заявою від 15.11.2018, у якій просив ретельно перевірити обставини щодо перерахунку йому пенсії, яка здійснювалась у 2008 році.
Листом від 26.12.2018 № 141094/02 ГУ ПФУ повідомило позивача, що підстави для зміни розміру грошового забезпечення з урахуванням надбавок та премії згідно з нормативними актами, які втратили чинність з 01.01.2008, відсутні.
Не погоджуючись з положеннями пункту 2 постанови № 45 та пункту 5 Порядку № 45, в редакції від 13.02.2008, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із відсутності порушення відповідачем прав та охоронюваних законом інтересів позивача, оскільки відсутні будь-яки докази, які б підтвердили факт наявності між позивачем та відповідачем правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, зокрема, в межах виконання оскаржуваних пунктів постанови № 45 та Порядку № 45 (відсутні докази того, що позивач відноситься до категорії осіб, щодо пенсійного забезпечення яких внесено зміни спірним пунктом 2 постанови № 45, а також відсутні докази здійснення позивачу перерахунку раніше призначеної 01.11.2005 пенсії з 01.02.2008 відповідно до спірного пункту 5 Порядку № 45 та неврахування, при цьому, будь-якого виду грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень та премій).
При цьому, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції вказав на те, що здійснений позивачу перерахунок пенсії з 01.01.2018, згідно з постановою № 103, визнаний протиправним судовим рішенням від 09.11.2018 у справі № 826/11185/18, яке набрало законної сили 21.03.2019.
Окрім того суди вказали на те, що рішенням від 12.12.2018 у справі № 826/3858/18, яке набрало законної сили 05.03.2019, у тому числі визнано протиправними та нечинними зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку № 45, внесені постановою № 103, оскільки відповідач, визначаючи новий порядок перерахунку раніше призначених пенсій, з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, не враховував всі види грошового забезпечення військовослужбовців, вичерпний перелік яких встановлений Законом № 2011-ХІІ, і які відображають умови, особливості військової служби кожної особи, яка має право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення у справи не перевірили, чи допускається підзаконним нормативно-правим атом - постановою КМУ звуження законних прав пенсіонерів, які набули право на перерахунок їх пенсій відповідно до вимог частини третьої статті 43, статей 51 та 63 Закону № 2262-ХІІ, а також на відповідність вимогам статті 22 Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та суперечність оспорюваних норм постанови № 45 та Порядку № 45 положенням нормативно-правих актів вищої юридичної сили.
8. У відзиві на касаційну скаргу позивача КМУ вказує на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, у зв`язку із чим просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки спірними положеннями постанови № 45 та Порядку № 45 не скасовувались та/або не зменшувались розміри чи складові грошового забезпечення, з яких обмислювалась пенсія за вислугу років особам, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України від 21.12.2006 № 514-V «Про Кабінет Міністрів України» (далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних пунктів постанов; Закон № 514-V), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 № 950 та іншими нормативно-правовими актами.
12. Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
13. Відповідно до статті 3 Закону № 514-V діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
14. Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
15. Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
16. Кабінет Міністрів України відповідно до статті 116 Конституції України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері.
17. Відповідно до частини першої статті 53 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов`язкові для виконання.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
18. Аналогічні за змістом положення містяться в Законі України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України».
19. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано положеннями статті 264 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
20. Частиною другою статті 264 КАС України визначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
21. Закон № 2262-ХІІ визначає умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, Службі судової охорони, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом.
22. Статтею 1-1 Закону № 2262-ХІІ визначено, що законодавство про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, базується на Конституції України і складається з цього Закону, Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та інших нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до цих законів.
Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші норми щодо пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, то застосовуються норми міжнародного договору.
Зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».