ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2022 року
м. Київ
справа №120/2222/20-а
адміністративне провадження № К/9901/22341/21, К/9901/22148/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №120/2222/20-а
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Вінницької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року (прийняте у складі головуючого судді - Заброцької Л.О.), додаткове рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 січня 2021 року (прийняте у складі головуючого судді - Заброцької Л.О.) та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року (прийняті у складі колегії суддів: головуючого судді - Кузьмишина В.М., суддів: Ватаманюка Р.В., Сушка О.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. В травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії №1 з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020 року № 294 про неуспішне проходження ним атестації;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Вінницької області № 400к від 28.04.2020 року про звільнення його з посади заступника начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область, прокуратури Вінницької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України Про прокуратуру;
1.3. поновити з 29.04.2020 року його на посаді в органах прокуратури та на посаді в Вінницькій обласній прокуратурі рівнозначній тій, яку він займав до звільнення (заступник начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область, прокуратури Вінницької області або на рівнозначній посаді в органах прокуратури (Прокуратури Вінницької області, або в іншому правонаступному органі, у разі його реорганізації;
1.4. стягнути з Вінницької обласної прокуратури на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 29.04.2020 року по дату винесення судового рішення;
1.5. допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення його на посаді та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що відповідачами порушено Порядок проходження прокурорами атестації; рішення кадрової комісії не містить мотивів, за яких дійшла висновку про не проходження атестації. Наголошує на некоректній роботі обладнання та системи під час проходження тестування. Вказує на відсутність факту ліквідації чи реорганізації прокуратури Запорізької області під час її звільнення та відсутності підстав для звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Також позивач вказує, що його звільнення відбулося після призначення його наказом прокуратури Вінницької області від 22.11.2019 року на адміністративну посаду в органах прокуратури.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 04 березня 2015 року працює в органах прокуратури на різних посадах, а з 22 листопада 2019 року на посаді заступника начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область прокуратури Вінницької області та органів прокуратури.
3.1. На виконання пункту 10 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" 08 жовтня 2019 року ОСОБА_1 до Генерального прокурора подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.2. Наказом Генерального прокурора №77 від 07.02.2020 року створено першу кадрову комісію.
3.3. 20 лютого 2020 року головою першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур затверджено графік складання іспитів у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
3.4. Згідно з вказаним вище графіком складання позивачем іспитів було визначено на 04 березня 2020 року.
3.5. За результатом складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, позивач набрав достатній прохідний бал, та був допущений до другого етапу атестації іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки на загальні здібності та навички.
3.6. За результатами проведення другого етапу атестації прокурорів кадровою комісією №1 було прийнято рішення №294 від 10 квітня 2020 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
3.7. Відповідно до вказаного рішення №294 Кадрової комісії №1 зазначено, що, керуючись пунктами 13, 16, 17 розділу II Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури, пунктом 6 розділу І, пунктом 5 розділу II Порядку проходження прокурорами атестації, враховуючи, що заступник начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область прокуратури Вінницької області та органів прокуратури ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички набрав 92 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, він не допускається до етапу проходження співбесіди.
3.8. Зазначене рішення №294 від 10 квітня 2020 року про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації було направлено на адресу Прокуратури Вінницької області.
3.9. На підставі рішення №294 від 10 квітня 2020 року про неуспішне проходження позивачем атестації, наказом прокуратури Вінницької області від 28 квітня 2020 року №400к позивача було звільнено з посади заступника начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область прокуратури Вінницької області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України Про прокуратуру з 28 квітня 2020 року.
3.10. Позивач, не погодившись з правомірністю прийняття рішення кадровою комісією та вважаючи наказ про звільнення протиправним, звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року, позов задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії №1 з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020 року № 294 про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Вінницької області № 400к від 28.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область, прокуратури Вінницької області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
4.3. Поновлено ОСОБА_1 з 29 квітня 2020 року в органах прокуратури та на посаді в Вінницькій обласній прокуратурі рівнозначній тій, яку він займав до звільнення (заступник начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область, прокуратури Вінницької області ).
4.4. Стягнуто з Вінницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.04.2020 року по 18.12.2020 року включно в сумі 207619 гривень 20 копійок (двісті сім тисяч шістсот дев`ятнадцять гривень 20 копійок), з вирахуванням при виплаті встановлених законом податків і зборів.
4.5. Допущено до негайного виконання рішення в частині поновлення з 29.04.2020 року ОСОБА_1 в органах прокуратури та на посаді в Вінницькій обласній прокуратурі рівнозначній тій, яку він займав до звільнення (заступник начальника другого відділу управління організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльність на Вінницьку область, прокуратури Вінницької області ), а також в частині стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, у межах суми стягнення за один місяць.
4.6. Відповідно до частини 7 статті 139 КАС України встановлено позивачу строк для подання доказів щодо понесених судових витрат протягом п`яти днів після ухвалення рішення суду.
4.7. Задовольняючи позовні вимоги суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відповідачами не доведено обгрунтованості та правомірності рішення кадрової комісії щодо позивача. Відповідачами до суду не надано доказів ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав посаду, а тому посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини 1 статті 51 Закону №1697-VII є безпідставним. Також, відповідачами не підтверджено належними та достовірними доказами та не доведено скорочення кількості прокурорів Прокуратури Вінницької області на день звільнення позивача. Крім цього суди зазначили, що в періоді часу між написанням заяви про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, та затвердженням графіку складання іспиту та проведенням самого іспиту, позивача було призначено на адміністративну посаду в прокуратурі Вінницької області, яка відповідає пункту 10 частини 1 статті 39 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII - заступник керівника підрозділу обласної прокуратури. Водночас, обов`язковими умовами звільнення прокурорів від проходження атестації є призначення на адміністративну посаду, передбачену пунктами 1-15 частини першої статті 39 Закону України «Про прокуратуру», та дата такого призначення після набрання чинності Законом №113-ІХ.
5. Також, у встановлений судом першої інстанції строк, позивач звернувся до суду із заявою щодо стягнення з відповідачів понесених судових витрат на професійну правничу допомогу.
5.1. Додатковим рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року, задоволено заяву ОСОБА_1 про ухвалення додаткового судового рішення.
5.2. Стягнуто на користь ОСОБА_1 понесені судові витрати на професійну правничу допомогу в сумі 3000 грн. (три тисячі гривень) за рахунок бюджетних асигнувань Вінницької обласної прокуратури.
5.3. Стягнуто на користь ОСОБА_1 понесені судові витрати на професійну правничу допомогу в сумі 3000 грн. (три тисячі гривень) за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішеннями суду першої та постановами суду апеляційної інстанцій, відповідачі подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", на виконання вимог підпунктів 1, 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", справа щодо конституційності деяких положень якого розглядається Конституційним Судом України.
6.2. Також, Офіс Генерального прокурора, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що при винесенні рішень суди попередніх інстанцій при застосуванні статті 235 КЗпП України не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № П/9901/101/18, висновки Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 826/12916/15, від 06 березня 2019 року у справі № 824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі № 826/751/16, від 27 червня 2019 року у справі № 826/5732/16, від 26 липня 2019 року у справі № 826/8797/15, від 09 жовтня 2019 року у справі № П/811/1672/15, від 12 вересня 2019 року у справі № 821/3736/15-а, від 22 жовтня 2019 року у справі № 816/584/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 826/5596/17, від 19 травня 2020 року у справі № 9901/226/19.
6.3. У зв`язку із наведеним скаржники просять скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції, додаткове рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
7. У відзивах на касаційні скарги, позивач посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
13. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
22. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
23. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
24. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
25. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
26. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
27. Відповідно до пункту 11 розділу 1 Порядку №221 особиста участь прокурора на всіх етапах атестації є обов`язковою. Перед кожним етапом атестації прокурор пред`являє кадровій комісії паспорт або службове посвідчення прокурора.
27.1. У разі неявки прокурора для проходження відповідного етапу атестації у встановлені кадровою комісією дату, час та місце, кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором. Факт неявки прокурора фіксується кадровою комісією у протоколі засідання, під час якого мав відбуватися відповідний етап атестації такого прокурора.
27.2. У виключних випадках, за наявності заяви, підписаної прокурором або належним чином уповноваженою ним особою (якщо сам прокурор за станом здоров`я не може її підписати або подати особисто до комісії) про перенесення дати іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, або дати іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, або дати співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, кадрова комісія має право протягом трьох робочих днів з дня отримання такої заяви ухвалити рішення про перенесення дати складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора.
27.3. Заява має бути передана безпосередньо секретарю відповідної кадрової комісії не пізніше трьох днів з дати, на яку було призначено іспит, співбесіду відповідного прокурора. До заяви має бути долучена копія документа, що підтверджує інформацію про поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. У разі неможливості надати документальне підтвердження інформації про причини неявки в день подання заяви прокурор має надати таке документальне підтвердження в день, на який комісією було перенесено проходження відповідного етапу атестації, однак до початку складення відповідного іспиту, проходження співбесіди. Якщо прокурор не надасть документальне підтвердження інформації про поважні причини його неявки до початку перенесеного складення відповідного іспиту, проходження співбесіди, комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
27.4. Якщо заява прокурора подана до кадрової комісії з порушенням строку, визначеного цим пунктом, або якщо у заяві не вказані поважні причини неявки прокурора на складення відповідного іспиту, проведення співбесіди кадрова комісія ухвалює рішення про відмову у перенесенні дати та про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
27.5. Інформація про нову дату складення відповідного іспиту, проведення співбесіди для такого прокурора оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора). З моменту оприлюднення відповідної інформації прокурор вважається повідомленим належним чином про нову дату проведення відповідного етапу атестації.
VI. Позиція Верховного Суду
28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
29. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).