ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/9431/19
адміністративне провадження № К/9901/46152/21 К/9901/46108/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційні скарги Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2021 року (суддя Кармазін О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року (колегія у складі суддів Губської Л.В., Епель О.В., Карпушової О.В.)
у справі № 640/9431/19
за позовом Апарату Ради національної безпеки та оборони України
до Київської міської державної адміністрації,
третя особа - Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),
про визнання протиправним та скасування розпорядження.
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2019 року Апарат Ради національної безпеки та оборони України (далі - Апарат РНБО України) звернувся до суду із позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА), в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження КМДА від 08.05.2019 № 809 "Про припинення апарату Ради національної безпеки і оборони України права постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва" (далі - Розпорядження).
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 31.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021, задовольнив позов.
Одночасно, ухвалою від 31.08.2021 суд відмовив у задоволення клопотання про закриття провадження у справі, дійшовши висновку, що вона підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
3. 15.12.2021 Виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) та Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подали касаційну скаргу, що 16.12.2021 надійшли до Верховного Суду, в якій просили скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021, закрити провадження у справі.
4. Ухвалами Верховного Суду від 29.12.2021 відкрито касаційне провадження. Своєю ухвалою Верховний Суд об`єднав касаційні провадження в одне.
5. Позивач клопотав про розгляд справи за участі його представника, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до рішення Київської міської ради від 08.10.2009 №401/2470, зокрема, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки апарату Ради національної безпеки і оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва; надано апарату Ради національної безпеки і оборони України в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва земельну ділянку загальною площею 1,62 га; зобов`язано виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог ст. 96 Земельного кодексу України та попереджено, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог ст.ст. 141, 143 Земельного кодексу України.
7. Відповідно до спірного розпорядженням КМДА від 08.05.2019 №809 вирішено припинити апарату Ради національної безпеки і оборони України право постійного користування земельною ділянкою площею 1,6193 га (кадастровий номер 8000000000:91:009:0029) на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва, наданою згідно з рішенням Київської міської ради від 08.10.2009 №401/2470 «Про надання апарату Ради національної безпеки і оборони України земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м.Києва», право користування якою посвідчено державним актом на право постійного користування земельною ділянкою, зареєстрованим в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі 25.12.2009 № 01-9-00132, у зв`язку з тим, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, та віднести цю ділянку до земель запасу житлової та громадської забудови.
8. Спірне розпорядження винесено за результатами обстеження земельної ділянки, проведеного відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 (акт обстеження земельної ділянки від 20.03.2019 №19-0202-10). Актом зафіксовано, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, будівництво не ведеться та не розпочато. В акті не міститься відміток про присутність під час обстеження представників позивача, як і будь-яких інших осіб.
9. Позивач з розпорядженням не погодився і звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позовні вимоги мотивовано ти, що розпорядження прийнято з порушенням процедури, передбаченої наведеним Порядком, оскільки його, як землекористувача, не було повідомлено про проведення будь-яких перевірок, включаючи ті, що проводяться в межах самоврядного контролю за виконанням земельного законодавства. Представники апарату РНБО України для участі у заходах з обстеження земельної ділянки не залучалися, чим порушено гарантоване законодавством право позивача на участь у контрольному заході та процесі прийняття рішення.
Також позивач зазначав, що на час звернення до суду акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та вказівка про необхідність усунення якихось порушень земельного законодавства так само, як і акт обстеження, згаданий у розпорядженні від 08.05.2019 №809, всупереч вимогам вказаного вище Порядку до апарату РНБО України не надходив, що також є порушенням гарантованих законодавством прав позивача, а саме: ознайомитися зі змістом вимог посадових осіб, що здійснювали контрольні заходи; дати пояснення з приводу обставин, що були предметом обстеження/перевірки, та висловити незгоду та/або в установленому порядку оскаржити дії посадових осіб, що здійснювали відповідні контрольні заходи; ознайомитися з порядком усунення порушення та усунути його у визначений Порядком строк (п. 7.4 Порядку), якщо порушення земельного законодавства все ж таки мало місце.
11. Відповідач проти позову заперечував. Зазначав, що з урахуванням особливостей функціонування міста Києва як столиці України та з метою запобігання порушенням земельного законодавства в місті Києві, на підставі Порядку № 16/890 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено обстеження земельної ділянки, про що складено акт обстеження від 20.03.2019 №19-0202-10. За результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується - будівництво багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури не розпочато та не ведеться.
Окрім того, як зазначено у відзиві на позов, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва листом від 25.03.2019 №073-2773 повідомлено Департаменту земельних ресурсів про те, що документи, які дають право на виконання підготовчих, будівельних робіт та засвідчують готовність до експлуатації об`єкта будівництва на зазначеній земельній ділянці, не видавались та не реєструвались.
З урахуванням вищевикладеного, Департаментом земельних ресурсів підготовлено проект Розпорядження КМДА, який в установленому порядку розглянуто, погоджено та підписано посадовою особою КМДА.
На думку КМДА, грубі порушення статті 96 ЗК України можна вважати безумовною та самодостатньою причиною для припинення взаємовідносин з недобросовісними землекористувачами.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що ухвалюючи розпорядження від 08.05.2019 № 809, Київська міська державна адміністрація реалізовувала управлінську функцію, адже як суб`єкт владних повноважень виконувала покладені на неї Конституцією та законами України завдання в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, про що, зокрема, йдеться у преамбулі спірного розпорядження, а тому справу належить розглядати в рамках адміністративного судочинства (ухвала від 31.08.2021).
13. По суті спору, задовольняючи позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про обґрунтованість позовних вимог у зв`язку з порушенням відповідачем як суб`єктом владних повноважень правил та процедур, які є передумовою для прийняття законного та обґрунтованого рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Як на підставу касаційного оскарження обидва скаржники покликаються на те, що суди попередніх інстанцій порушили юрисдикційність спору, не врахували висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 у справі № 184/2470/13, від 06.06.2018 у справі № 826/631/15, від 10.04.2019 у справі № 816/2137/18, від 18.09.2019 у справі № 826/14632/17, від 10.04.2019 у справі № 350/793/16-а, у постановах Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №826/1773/18, від 11.09.2019 у справі №826/5562/17, від 27.02.2020 у справі №640/18401/18.
Спір у справі стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства; позивач намагається захистити право користування земельною ділянкою, оскільки оскаржуване розпорядження безпосередньо стосуються припинення відповідного права Апарату РНБО України. Справа має виняткове значення для територіальної громади Шевченківського району м. Києва, пов`язане із захистом існуючих зелених насаджень, що підтверджується публікаціями у засобах масової інформації.
15. 17.01.2022 надійшов відзив, в якому позивач покликається на правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що відповідач діяв поза межами визначеного законодавством порядку.
Зазначає, що спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, адже у позивача відсутнє порушене приватне право, а ухвалюючи оскаржуване рішення, відповідач реалізував владну управлінську функцію.
Позивач звертає увагу, що внаслідок ухвалення оскаржуваного розпорядження не було факту виникнення, зміни чи припинення будь-яких цивільних прав чи обов`язків держави, адже земельна ділянка площею 1,6193 га залишається у власності держави. Тому права держави не порушено.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ