ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2022 року
м. Київ
справа № 821/1798/17
адміністративне провадження № К/9901/58281/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 (головуючий суддя: Потапчук В.О., судді: Семенюк Г.В., Шляхтицький О.І.) у справі №821/1798/17 за позовом Керівника Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. до Новокаховської міської ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2017 року Керівник Новокаховської місцевої прокуратури Херсонської області Король О.Л. (далі - позивач) звернувся з позовом до Новокаховської міської ради Херсонської області (далі - відповідач), в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Новокаховської міської ради №813 від 25.05.2017 «Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка».
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 31.01.2018 позов задоволено: визнано нечинним і скасовано рішення Новокаховської міської ради Херсонської області № 813 від 25.05.2017 «Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка».
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 скасовано рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 31.01.2018 і ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Заступник прокурора Одеської області подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.05.2017 керуючись статтями 98-103 Земельного кодексу України, статтею 55-1 Закону України «Про землеустрій», статтями 397-398, 626-629 Цивільного кодексу України, Законами України «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», «Про систему оподаткування», а також статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Новокаховська міська рада прийняла рішення №813 «Про затвердження порядку оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка», яким затвердила:
1. Порядок оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка (додаток 1);
2. форму договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка (додаток 2).
Пунктом 1.1 цього Порядку визначено єдині умови оформлення договірних відносин щодо використання земельних ділянок (їх частин) міста Нова Каховка, які належать до комунальної власності та на яких розташовані або планується розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, а також регулює інші питання, пов`язані із укладанням зазначеного договору.
Оформлення договору сервітуту на право розміщення тимчасових споруд в межах міста Нова Каховка здійснюється на підставі рішення Новокаховської міської ради, що передбачено в пункті 2.1 Порядку.
Замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, у відповідності до пункту 2.2 Порядку, звертається до виконавчого комітету Новокаховської міської ради, із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди, погоджену Управлінням містобудування та архітектури Новокаховської міської ради, щодо можливості укладання договору, у якій зазначається орієнтовне бажане місце, строк розміщення тимчасової споруди та її призначення та вид (пересувна, стаціонарна, комплекс споруд).
Правилами пункту 2.6 Порядку визначено, що зацікавлена особа після отримання рішення міської ради звертається до проектної організації (або відповідного суб`єкту підприємницької діяльності), що має ліцензію на проведення робіт із землеустрою або топографічної геодезії, із заявою щодо оформлення технічної документації.
Після виготовлення технічної документації та її погодження відповідно до умов діючого законодавства, вона передається до відділу земельних відносин та комунальної власності виконавчого комітету, для внесення пропозиції міській раді щодо затвердження технічної документації та надання дозволу на укладення договору та погодження розміщення тимчасової споруди (пункт 2.7 Порядку).
Рішення, прийняте міською радою є підставою для укладення договору (пункт 2.8 Порядку).
Договір укладається між міською радою та суб`єктом господарювання або громадянином, за формою визначеною міською радою за домовленістю сторін у відповідності до чинного законодавства, (пункт 3.1 Порядку).
Крім того, однією з істотних умов такого договору, що передбачені пунктом 3.4 Порядку, є плата за користування місця розміщення тимчасової споруди, розмір плати за користування земельною ділянкою для розміщення тимчасової споруди встановлюється в розмірі орендної плати за землю комунальної власності.
Вважаючи зазначене рішення міської ради незаконним, прокурор звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор стверджує, що рішенням міської ради визначені єдині умови оформлення договірних відносин щодо надання земельних ділянок під розміщення тимчасових споруд у вигляді укладання договору сервітуту. Водночас для встановлення сервітуту, у тому числі земельного, принциповою є умова щодо неможливості задоволення потреби у іншій (ніж встановлення сервітуту) спосіб. Проте, зі змісту типового договору та порядку, яким затверджений цей договір, не вбачається, що здійснення підприємницької діяльності шляхом розміщення тимчасових споруд не може бути задоволено іншим способом, як цього вимагають положення статті 401 Цивільного кодексу України, у зв`язку із чим, встановлення земельного сервітуту є незаконним. Прокурор вказує на те, що виходячи зі змісту та умов договору про встановлення земельного сервітуту на право розміщення тимчасових споруд, сторони договору фактично оформлюють відносини оренди земельної ділянки не на конкурентних підставах. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Отже, потреба суб`єктів господарської діяльності у встановлені тимчасових споруд (павільйонів) для здійснення їх підприємницької діяльності може вирішуватися шляхом прийняття міською радою рішення про надання земельної ділянки в користування (оренду) в порядку, встановленому Цивільним і Земельним кодексами України, Законом України «Про оренду землі» та іншим чинним законодавством, що регулює земельні відносини, а не виключно шляхом укладання договору сервітуту. Таким чином, на переконання прокурора, оскаржуване рішення Новокаховської міської ради обмежує права інших громадян у користуванні землями комунальної власності та власника землі - територіальної громади, а також порушує норми діючого земельного законодавства.
Обґрунтовуючи право на звернення із цим позовом до суду прокурор зазначив, що в цих правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати функції із захисту інтересів держави; правовідносини пов`язані із вибуттям земель із державної чи комунальної власності; становлять суспільний і публічний інтерес, а незаконне рішення органу місцевого самоврядування такому суспільному інтересу не відповідає.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. Стверджує, що міська рада, як власник земельних ділянок, має повноваження встановлювати земельний сервітут на право розміщення тимчасових споруд (малих архітектурних форм). Вважає оскаржуване рішення законним.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції насамперед виходив з того, що прокурор має право на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави.
Вирішуючи спір по суті, місцевий суд виходив з того, що надання особам сервітутів для встановлення тимчасових споруд є допустимим з точки зору законодавства явищем, проте такий не повинен бути виключним способом отримання такої земельної ділянки, оскільки зазначений спосіб дозволяє ухилятися від необхідності проведення земельних торгів та несе ризики вчинення корупційних правопорушень. За позицією суду першої інстанції, оскаржуване рішення не сприяє ефективному використанню земель комунальної власності, послаблює конкуренцію серед суб`єктів підприємницької діяльності через отримання земельних ділянок або права оренди на них не на конкурентних засадах (земельних торгах), що в підсумку веде до збільшення корупційних ризиків у сфері земельних відносин. Незважаючи на заявлену мету прийняття вказаного Порядку, цим документом проігноровано вимоги частини третьої статті 98 Земельного кодексу України, які визначають основну відмінність права земельного сервітуту від інших видів прав на землю. На переконання суду першої інстанції, в разі надання земельної ділянки на праві земельного сервітуту виключно для розміщення тимчасової споруди, власник буде фактично позбавлений права володіння та користування цією земельною ділянкою. За такого встановленого відповідачем регулювання спірних правовідносин, право земельного сервітуту буде фактично підміняти право оренди землі. Зазначене ж положення створює передумови для масової передачі органами місцевого самоврядування земельних ділянок для розміщення тимчасових споруд в обхід земельних торгів.
Апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції і в позові відмовив. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Суд апеляційної інстанції встановив, що фактично позов подано в інтересах територіальної громади. Проте в матеріалах справи відсутні докази того, що територіальна громада, відповідно вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не здійснює або неналежним чином здійснює захист своїх інтересів, або захист цих інтересів не здійснюється або неналежним чином здійснюється органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи інший суб`єктів владних повноважень. Також в матеріалах справи відсутні докази того, що прокурор попередньо, до звернення з цим позовом до суду, повідомив територіальну громаду про намір звернутися до суду, і на підставі взаємної згоди скористався процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. У судовому засідання із пояснень прокурора, апеляційний суд встановив, що будь-яких звернень для встановлення порушення вимог чинного законодавства останній не здійснював, аналіз прийнятому рішенню не надавав, про прийняте рішення дізнався із засобів масової інформації, та самостійно прийняв рішення про звернення до суду.
За наведених обставин, апеляційний суд дійшов висновку прокурор не довів факту порушення інтересів держави внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного рішення.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтованим тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції не враховано, що у спірних правовідносинах прокурор звернувся до суду із метою захисту порушених прав та інтересів місцевої територіальної громади щодо отримання земельних ділянок комунальної форми власності у власність чи користування у визначений законом спосіб, а також для захисту встановленого державною порядку отримання земельних ділянок. Зазначає, що український народ як сукупність окремих суб`єктів, індивідів, людей має конституційне право правомірно очікувати захисту суспільних інтересів у вигляді адекватної реакції держави на випадки порушення законності при вирішення земельних питань та розраховувати на те, що держава вживатиме усіх можливих законних заходів і способів для відновлення первинного становища, яке існувало до порушення.
За позицією скаржника, правовідносини пов`язані із дотриманням законодавства при оформленні землекористування беззаперечно становлять суспільний, публічний інтерес, який полягає у дотриманні законодавчих засад розпорядження земельними ділянками і забезпеченні рівності громадян та юридичних осіб перед законом. Зазначене вище, на переконання скаржника, надає правові підстави для представництва і звернення із цим позовом прокурора до суду для захисту порушених інтересів громади, оскільки винесення місцевою радою оскаржуваного рішення свідчить про неналежний захист інтересів громади і одночасно із цим унеможливлює самостійний захист місцевою громадою своїх прав.
Відповідач своїм процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Ключовим правовим питанням у справі є право прокурора звернутися з позовом до Новокаховської міської ради Херсонської області в інтересах територіальної громади.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.
Згідно із частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». <…>. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Аналогічні норми передбачені і у статті 53 КАС України у чинній на сьогодні редакції.
Так, частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.