ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/24640/20
адміністративне провадження № К/9901/37046/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/24640/20
за позовом ОСОБА_1 до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області (далі - Пірнівська сільрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ Держгеокадастру), про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2021, ухвалене у складі головуючого судді Гарника К.Ю.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І.В., суддів Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.10.2020 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області, розроблений у 2014-2017 роках Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну», а також рішення Пірнівської сільради від 16.10.2015 № 477-45-VI та від 15.03.2017 № 100-13-VII в їх частині про затвердження цього Генерального плану.
В обгрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 посилася на те, що є мешканцем територіальної громади села Пірнове, відтак оспорюваними рішеннями порушено його право, оскільки, оселяючись в цьому селі, він мав законне сподівання, що буде користуватись природними територіями в межах села. При цьому, позивач вказує, що право на звернення до суду в контексті спірних правовідносин виникло в нього у зв`язку із недотриманням органом місцевого самоврядування правил та процедур розробки містобудівної документації, які спрямовані, зокрема на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Також ОСОБА_1 зазначив, що у період з 2015 по 2017 рік Пірнівською сільрадою було затверджено два Генеральних плани села Пірнове Вишгородського району Київської області з різними текстовими матеріалами. Позивач вказує, що під час розроблення оскаржуваних генеральних планів села Пірнове відбулась самочинна зміна меж об`єкта природно-заповідного фонду - Державного орнітологічного заказника місцевого значення «Пірнівський», підміна його фактичної території іншою ділянкою в оскаржуваних генеральних планах; протиправна зміна в оскаржуваних генеральних планах цільового призначення земель, з заборонених земельним та природоохоронним законодавством до приватизації та забудови на цільове призначення - землі під забудову. На переконання позивача, новий генеральний план, затверджений рішенням відповідача, розроблено не в інтересах громади та сталого розвитку села Пірнове, а в інтересах та з метою приховування незаконної забудови земель, щодо яких законодавством встановлено заборону приватизації та забудови.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2021 закрито провадження у справі №640/24640/20 в частині визнання протиправним та скасування Генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області, розробленого у 2014-2017 роках ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну».
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25.05.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2021, відмовив у задоволенні позовних вимог.
4. Окрім того постановою від 31.08.2021 Шостий апеляційний адміністративний суд скасував ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2021 про закриття провадження в справі в частині вимог про визнання протиправним та скасування Генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області, розробленого у 2014-2017 роках ТОВ «Центр архітектурного планування та ландшафтного дизайну», - справу направив до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду в цій частині вимог.
5. 11.10.2021 ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.05.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2021, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Верховний Суд ухвалою від 27.10.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Пірнівської сільради від 16.10.2015 № 477-45-VI затверджено містобудівну документацію «Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.
Крім того, рішенням Пірнівської сільради від 15.03.2017 № 100-13-VІI затверджено містобудівну документацію «Генеральний план села Пірнове Вишгородського району Київської області», розроблений ТОВ «Центр архітектурного проектування та ландшафтного дизайну» з розрахунковим періодом до 2034 року, у тому числі перша черга: до 2021 року.
Рішенням Пірнівської сільради від 20.10.2020 № 487 скасовано рішення цієї ж ради від від 16.10.2015 № 477-45-VI «Про затвердження генерального плану села Пірнове Вишгородського району Київської області» як нереалізоване.
Не погоджуючись з вказаними рішеннями відповідача від 16.10.2015 № 477-45-VI та від 15.03.2017 № 100-13-VІI, ОСОБА_1 звернувся до суду цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що позивачем не доведено, що затверджуючи оскаржувані генеральні плани відповідач порушив його індивідуально виражені права або інтереси. Загальний інтерес позивача, його прагнення справедливості та законності не може свідчити про існування між позивачем та відповідачем правових відносин та не підлягає судовому захисту.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга позивача мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального права, оскільки суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17 та постанові Верховного Суду від 06.10.2020 у справі № 504/2797/16-а, оскільки розгляд справи проведений без дотримання обов`язкових вимог статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Також ОСОБА_1 зазначає, що оспорювані генеральні плани, затверджені вказаними вище рішеннями відповідача суперечать природоохоронному, земельному, містобудівному та адміністративному законодавству та створили перешкоди у реалізації його конституційного права на користування природними територіями села Пірнове, мешканцем якого є він.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України.
13. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
14. Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
15. У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
16. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи дійсно порушено право, свободу чи інтерес позивача, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
17. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
18. Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
19. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах від 22.11.2018 у справі № 766/12374/17, від 29.11.2019 у справі № 335/2236/15-а (2-а/335/1/2016).
20. З урахуванням приписів статей 2, 5, 9 КАС України слід дійти висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
21. При цьому порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
22. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.
23. Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено понятті «охоронюваний законом інтерес», що вживається у частині першій статті 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.
24. Крім того, як зазначив Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).
25. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними матеріалами справи, позивач є мешканцем села Пірнове, щодо якого оспорюваними рішеннями було затверджено містобудівну документацію, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. У позовній заяві та касаційній скарзі позивач стверджує про порушення його права на безпечне для його життя та здоров`я навколишнє природне середовище; участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об`єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань, визначених, зокрема положеннями Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища», а також права на участь у розробці та реалізації заходів щодо охорони та ефективного використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, запобігання негативного впливу на них господарської діяльності, які надано йому положеннями Закону України від 16.06.1992 № 2456-XII «Про природно-заповідний фонд України», оскільки із затвердженням вказаних Генеральних планів відбулась самочинна зміна меж об`єкта природно-заповідного фонду - Державного орнітологічного заказника місцевого значення «Пірнівський», підміна його фактичної території іншою ділянкою в оскаржуваних генеральних планах; протиправна зміна в оскаржуваних генеральних планах цільового призначення земель, з заборонених земельним та природоохоронним законодавством до приватизації та забудови, на цільове призначення - землі під забудову.
26. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що у цьому випадку має місце захист особою свого законного інтересу, а саме - права на безпечне навколишнє середовище та комфортні умови проживання, яке порушено внаслідок прийняття рішень суб`єктом владних повноважень, що у разі його реалізації призведе до недотримання суб`єктом містобудівної діяльності будівельних норм та стандартів, вимог містобудівної документації на місцевому рівні та створює перешкоду в реалізації конституційного права позивача на користування природними територіями села Пірнове, мешканцем якого є позивач.
27. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі № 822/450/16, від 29.11.2019 у справі № 335/2236/15-а (2-а/335/1/2016).
28. В контексті зазначеного, будь-які дії та рішення органу місцевого самоврядування щодо розроблення детального плану територій, стосовно яких не розроблений і не затверджений генеральний план, порушують встановлений законом порядок планування територій та фактично нівелюють право громадян України, приналежних до відповідної територіальної громади, на участь у місцевому самоврядуванні при вирішенні питань місцевого значення у сфері містобудівної діяльності шляхом громадського обговорення основного містобудівного документа, який визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, а відтак можуть бути оскаржені в судовому порядку позивачем.
29. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій про те, що оспорювані рішення відповідача не порушують прав позивача і відмова у позові з цих підстав є помилковим.