ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2022 року
м. Київ
справа № 260/858/19
адміністративне провадження № К/9901/3361/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №260/858/19
за позовом Державної авіаційної служби України
до ОСОБА_1 , Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Ужгород»
про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 (головуючий суддя: Ващилін Р.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 (колегія у складі: головуючого судді Обрізко І.М., суддів Іщук Л.П., Онишкевича Т.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Державна авіаційна служба України звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просила:
- зобов`язати ОСОБА_1 виконати рішення Державіаслужби від 14.03.2019 №162;
- зобов`язати ОСОБА_1 знести самочинне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині не погодження об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_1 та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №44/03-01/18, затверджених наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 12.06.2018 №43-М та скасувати їх;
- визнати протиправними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо видачі сертифікату №ЗК162183380889 та скасувати його.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами проведеного обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлено факт будівництва за адресою: АДРЕСА_1 , яке здійснюється ОСОБА_1 , без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України, що є порушенням норм чинного законодавства. У зв`язку з вказаним Державіаслужбою України прийнято рішення про припинення будівництва, що було скеровано на адресу місця реєстрації забудовника. Однак таке у добровільному порядку виконано не було. Тому, зважаючи на необхідність невідкладного вирішення питання припинення неконтрольованого будівництва, яке може призвести до негативних наслідків, позивач вважав, що вирішення питання щодо виконання вищезазначеного рішення в судовому порядку є єдиним способом захисту порушених прав Державіаслужби. Незважаючи на законодавчі вимоги щодо обов`язку погодження умов забудови приаеродромної території з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради надало ОСОБА_1 оскаржені Містобудівні умови та обмеження забудови з порушенням норм містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, а тому такі підлягають скасуванню. Окрім того, Державіаслужбі з відкритих джерел мережі Інтернет стало відомо про те, що на підставі зазначених містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки у червні 2018 року Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області зареєстровано сертифікат №ЗК162183380889 з реконструкції розширення банківської установи під офісно-житлові приміщення за адресою: АДРЕСА_1 . При цьому, всупереч законодавчим вимогам спеціально уповноваженим органом державного контролю (нагляду) у сфері містобудування проігноровано обґрунтоване звернення Державіаслужби про порушення вимог містобудівного законодавства, не призначено позапланову перевірку з вказаних питань та не вжито передбачених законом заходів реагування. Позивач вважав, що вказані обставини свідчить про бездіяльність Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради та Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.03.2020, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020, відмовлено у задоволенні позову.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, зазначив, що на момент розгляду даної справи ОСОБА_1 отримав погодження на об`єкт будівництва від експлуатанта аеродрому та провайдера аеронавігаційного обслуговування, тому рішення №162 Державіаслужби в цій частині являється виконаним (згідно висновку №56 від 06.02.2020 Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт «Ужгород», такий об`єкт не є перешкодою на приаеродромній території аеродрому «Ужгород» та не впливає на безпеку польотів і не підлягає обов`язковому погодженню Державіаслужбою України).
5. З приводу вимоги про знесення самочинного будівництва, то подібне є крайнім заходом і відсутні докази про неможливість перебудови об`єкта чи особа відмовляється від перебудови. Відтак, вимоги безпідставні.
6. Відносно вимог до Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради суди зазначили, що Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт «Ужгород» повідомило раду про розміри приаеродромної території лише 15.01.2019 (лист №27/01-15 а.с.43 -44, том 1), тому станом на день видачі ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень забудови (12.06.2018) не було надано інформації про розміри приаеродромної території.
7. Щодо вимог правомірності видачі містобудівних умов та обмежень забудови та їх скасування суди зазначили, що частиною третьої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено вичерпний перелік документів, які слід подати з метою їх отримання, а частиною четвертою статті 29 вказаного Закону передбачено виключні підстави для відмови у їх отриманні. Однак, вказаними нормами не передбачено відмову у видачі містобудівних умов і обмежень з підстав неподання забудовником погодження Державіаслужби.
8. Надаючи правову оцінку позовним вимогам до Управління ДАБК з приводу видачі сертифікату суди зазначили, що частиною сьомою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено виключні підстави для відмови, яких позивачем не наведено та документально не підтверджено. Також зазначено, що питання видачі сертифікату урегульовано статтею 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком №461, а заходи нагляду врегульовані статтею 41-1 цього Закону та Порядком здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №698 від 18.08.2015. Питання є різні за змістом реалізації повноважень, тому суд не може визнати протиправність видачі сертифікату з мотивів непроведення заходів архітектурно-будівельного нагляду, оскільки з вимогами щодо останнього позивач не звертався.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. 29.01.2021 на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 у справі №260/858/19, в якій скаржник просить скасувати вказані рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
10. В обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду справи статей 69, 79 Повітряного кодексу України, статті 72 Земельного кодексу України, статті 376 Цивільного кодексу України, пунктів 146, 147, 157 Положення про використання повітряного простору України, пунктів 1.5, 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації. Зокрема, скаржник зазначає, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 12.06.2018 № 43-М, видані Управлінням містобудування та архітектури УМР, та сертифікат № ЗК 162183380889, виданий Виконавчим комітетом УМР на їх основі, видані з порушенням законодавства України, оскільки при їх видачі відповідними органами не враховані обмеження, які діють на приаеродромній території аеродрому «Ужгород» та не здійснено відповідного погодження, а тому оскаржуване будівництво здійснюється без відповідних документів, які дають право на виконання будівельних робіт. Разом з тим, будівництво об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 здійснюється на приаеродромній території аеродрому «Ужгород» без передбаченого законодавством погодження Державіаслужби, що робить вказаний об`єкт таким, що створює безпосередню загрозу безпеці цивільної авіації, порушує інтереси держави, національної безпеки та потреби суспільства.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. 29.01.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
12. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 16.02.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.03.2020 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 у справі за вищевказаним позовом.
14. Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 15.06.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, 22.02.2019 на адресу Державної авіаційної служби України надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, затверджений в.о. директора Закарпатського обласного комунального підприємства «Міжнародний аеропорт Ужгород» 11.02.2019 (далі також - ЗОКП «Міжнародний аеропорт Ужгород») (а.с. 49- 55, т. 1).
16. Як вбачається із зазначеного акту обстеження, таке було проведено у період з 15.11.2018 по 25.01.2019 комісією за участі представників СБУ в Закарпатській області на підставі наказу від 14.11.2018 №102.
17. Відповідно до пункту 3 акту обстеження, при обстеженні приаеродромної території на предмет виявлення фактів будівництва з порушенням вимог Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, були здійснені виїзди на об`єкти будівництва, що ведуться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування, без погодження, серед яких, за адресою: АДРЕСА_1, вид об`єкта - «Будівництво офісного-житлового комплексу», забудовник - ОСОБА_1 .
18. На підставі акту обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України від 11.02.2019 №01, враховуючи здійснення будівництва на приаеродромній території аеродрому «Ужгород» без попереднього погодження місця розташування і висоти такого об`єкта будівництва з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, Державіаслужбою винесено рішення №162 від 14.03.2019 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території, яким Державіаслужба вимагала негайно припинити будівництво за адресою: АДРЕСА_1 , що здійснюється ОСОБА_1 , до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
19. Окрім того, ОСОБА_1 або уповноважену особу зобов`язано невідкладно вжити заходів щодо погодження місця розташування та висоти об`єкта на приаеродромній території відповідно до вимог пунктів 56, 57, 60 Положення про використання повітряного простору України та у спосіб та Порядкку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (а.с. 25, т. 1).
20. 04.04.2019 Державіаслужбою на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, Ужгородської міської ради та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради (далі також - Управління ДАБК) були скеровані звернення щодо надання копій документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та/або засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, по об`єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1. Окрім того, в зазначеному зверненні Державіаслужба просила зазначених суб`єктів владних повноважень в межах компетенції вжити заходи, спрямовані на припинення будівництва без передбачених чинним законодавством України погоджень, про результати яких додатково повідомити уповноважений орган (а.с. 26-29, 32-35, т. 1).
21. Однак, зазначеними у зверненні адресатами витребувані документи надані не були.
22. Листом №1007-1-18/471 від 18.04.2019 Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області повідомило, що відповідно до законодавчих змін з 10.09.2016 функції державного архітектурно-будівельного контролю на території м. Ужгород здійснює Управління ДАБК Ужгородської міської ради, з огляду на що з приводу порушених у зверненні питань рекомендовано звернутися до уповноваженого органу (а.с. 41-42, т. 1).
23. Листом №1210/03-06 від 06.05.2019 Виконавчий комітет Ужгородської міської ради повідомив Державіаслужбу про те, що суб`єктами правовідносин на предмет погодження наміру забудови та здійснення будівництва на приаеродромній території є Державіаслужба, експлуатант аеродрому, орган місцевого самоврядування, яким надані вихідні дані для проектування, а також фізичні та юридичні особи, які здійснюють будівництво в межах приаеродромної території, оскільки саме на етапі видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки вчиняються зазначені дії. Разом з тим, функції державного архітектурно-будівельного контролю здійснюються на етапі виконання підготовчих та будівельних робіт, а також прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів. Тому органи державного архітектурно-будівельного контролю на вказаному етапі забудови вправі перевіряти тільки наявність у замовника будівництва містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, належним чином розробленої проектної документації на будівництво, проходження такою експертизи у разі її обов`язковості, здійснення будівельних робіт у відповідності до проектних рішень та будівельних норм, а також вихідних даних на проектування. Отже, не погодження наміру забудови у порядку, визначному Повітряним кодексом України, у разі відсутності посилання на необхідність здійснення такого в містобудівних умовах та обмеженнях не може бути належною підставою для відмови забудовнику у видачі дозвільних документів (а.с. 36-40, т.1).
24. У відповідь на скероване Державіаслужбою звернення листом від 23.05.2019 Управління містобудування та архітектури повідомило, що при наданні містобудівних умов та обмежень перевіряється відповідність цільового і функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, якою в даному випадку є генеральний план м. Ужгорода, затверджений рішенням ХХІХ сесії Ужгородської міської ради ІV скликання №313 від 04.06.2004, яким передбачено перенесення регулярних рейсів на аеродром «Мукачево» та скорочення злітно-посадкової смуги аеродрому «Ужгород». Проте на момент надання зазначених містобудівних умов та обмежень експлуатантом аеродрому не було надано графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які б візуалізували необхідні обмеження (а.с. 30 - 31, т. 1).
25. Вважаючи протиправними дії ОСОБА_1 та вищезазначених суб`єктів владних повноважень щодо видачі дозвільних документів та здійснення будівництва на приаеродромній території без погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації, оскільки такі можуть призвести до негативних наслідків в результаті можливої авіаційної події, враховуючи невиконання рішення у добровільному порядку у встановлені строки, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
30. Правові основи діяльності в галузі авіації встановлені Повітряним кодексом України (далі - ПК України), згідно із преамбулою якого державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
31. Повноваження Державіаслужби України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення № 520), Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (далі - Порядок № 721).