ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 червня 2022 року
м. Київ
справа № 140/4837/20
адміністративне провадження № К/9901/8879/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року (суддя Ковальчук В.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року (судді: Іщук Л. П., Обрізко І. М., Онишкевич Т. В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
30 березня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі - ГТУЮ у Волинській області, відповідач-1 ), Міністерства юстиції України (далі - МЮ України, відповідач-2), в якому просив:
визнати протиправними та скасувати накази Міністерства юстиції України від 13 лютого 2020 року №658/к «Про звільнення» та Головного територіального управління юстиції у Волинській області від 14 лютого 2020 року №2/3 «Про звільнення ОСОБА_1 »;
поновити на рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області - Західному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Львів);
стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що 13 лютого 2020 року видано наказ МЮУ № 658/к, що підписаний в.о. Державного секретаря МЮУ Кравченко Л.М., про звільнення позивача з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області 14 лютого 2020 року відповідно до пункту 11 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Волинській області, з припиненням державної служби. Також, згідно з пунктом 2 оскаржуваного наказу, у разі тимчасової непрацездатності ОСОБА_1 датою його звільнення вважати перший робочий день, наступний за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначений у документі про тимчасову непрацездатність.
14 лютого 2020 року видано наказ Головним територіальним управлінням юстиції у Волинській області № 2/3 "Про звільнення ОСОБА_1 ", згідно з яким оголошено наказ МЮУ від 13 лютого 2020 року № 658/5 про звільнення його з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області.
Зазначені накази про звільнення з посади позивач уважає протиправними, оскільки при реорганізації державного органу йому не було запропоновано всі наявні вакантні посади в цій же установі, які він може обіймати відповідно до своєї кваліфікації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року позов задоволено частково: визнано протиправними і скасовано наказ Міністерства юстиції України від 13 лютого 2020 року №658/к «Про звільнення» і наказ Головного територіального управління юстиції у Волинській області від 14 лютого 2020 року №2/3 «Про звільнення ОСОБА_1 »; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області з 14 лютого 2020 року; стягнуто з Головного територіального управління юстиції у Волинській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу в розмірі 136696,36 грн. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 28872,80 грн допущено до негайного виконання. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що при припиненні відносин державної служби із позивачем відповідачами не було виконано обов`язку щодо вирішення питання можливості переведення його на іншу посаду із врахуванням переважного права на залишення на роботі, що свідчить про протиправність звільнення позивача з посади. Разом з тим, суд зазначив, що ОСОБА_1 в Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Львів) не було переведено, а тому відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про поновлення його на рівнозначній посаді в Західному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Львів).
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року скасовано рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні позову відмовлено повністю.
Суд апеляційної інстанції підтримав позицію суду першої інстанції про те, що фактично відбулася реорганізація державного органу Мін`юсту шляхом ліквідації та утворення його територіальних органів як юридичних осіб публічного права, а не ліквідація державного органу, яким у спірних правовідносинах виступає Мін`юст.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість висновку суду першої інстанції щодо того, що до 13 лютого 2020 року (до набрання чинності Законом України від 14 січня 2020 року «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи») при скороченні державних службовців застосовувався порядок, передбачений КзПП України, оскільки поза увагою суду залишились внесені у Закон України «Про державну службу» зміни від 19 вересня 2019 року Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади".
Ураховуючи вищевикладене, апеляційний суд прийшов до висновку, що оскаржувані накази прийняті відповідачами на підставі закону в межах наданих повноважень, а тому підстави для їх скасування відсутні.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої інстанції в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області з 14 лютого 2020 року, просить суд в цій частині скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити та поновити на рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області - Західному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Львів). В решті позовних вимог рішення суду першої інстанції залишити без змін. Скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю.
Позивач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, зазначивши підставами касаційного оскарження судових рішень пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження скаржник наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" від 09 жовтня 2019 року №870.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, в якому він просить залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 22 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 09 червня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
З лютого 2016 року ОСОБА_1 переведено на посаду начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» (далі - постанова № 870) територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема, і Головне територіальне управління юстиції у Волинській області, ліквідовані як юридичні особи публічного права.
Відповідно до пункту 3 постанови № 870 міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, що утворюються згідно з пунктом 2 цієї постанови, є правонаступниками територіальних органів Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1. Цим же пунктом одночасно встановлено, що територіальні органи Міністерства юстиції, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують здійснювати повноваження та функції, покладені на зазначені органи, до завершення здійснення заходів, пов`язаних з утворенням міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції.
На виконання постанови №870 наказом Мінюсту від 16 жовтня 2019 року №3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» були ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Мінюсту згідно з переліком (додаток 1), зокрема, Головне територіальне управління юстиції у Волинській області, і утворені, як юридичні особи публічного права, міжрегіональні територіальні органи Мінюсту згідно з переліком (додаток 2), зокрема, Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Львів).
28 жовтня 2019 року в.о. Державного секретаря Мін`юсту Кравченко Л. попередила позивача про припинення державної служби на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Волинській області та звільнення з займаної посади не раніше двох місяців з дня попередження.
Наказом Міністерства юстиції України від 13 лютого 2020 року №658/к «Про звільнення» позивача звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Волинській області відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - Закон №889-VIII) у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Волинській області, з припиненням державної служби.
Наказом Головного територіального управління юстиції у Волинській області від 14 лютого 2020 року № 2/3 «Про звільнення ОСОБА_1 » наказ Мін`юсту від 13 лютого 2020 року №658/к приведений в дію шляхом його оголошення.
Позивач, уважаючи, що його звільнення відбулось з порушенням норм законодавства, чим порушено право на працю, звернувся до суду за захистом своїх прав.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (наводиться в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон № 889-VIII).
Пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення.
Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема,
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
За змістом частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, серед іншого, визначено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
За приписами частини п`ятої статті 22 Закону №889-VІІ, в редакції станом на момент ознайомлення позивача із попередженням про звільнення, у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Відповідно до частин першої та другої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійної компетентності може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу:
1) на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби;
2) на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Державний службовець, призначений на посаду без конкурсу, не може бути переведений на вищу посаду державної служби без проведення конкурсу.
Переведення здійснюється лише за згодою державного службовця.
Згідно з частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Позиція Верховного Суду
Оцінюючи за правилами статті 341 КАС України у межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, правильність застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин наведених положень у контексті установлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить із такого.
Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі стало твердження позивача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" від 09 жовтня 2019 року №870.
За твердженням відповідача на момент звільнення позивача з посади діяла редакція вказаної статті, яка не передбачала посилання на застосування Кодексу законів про працю України при звільненні працівника.
Спірні правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом №889-VIII у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також КЗпП України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.
Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.