ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа № 140/17244/20
адміністративне провадження № К/9901/18653/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №140/17244/20
за позовом ОСОБА_1
до Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області, голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Кузьмич Олександри Анатоліївни,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна,
про визнання дій та бездіяльності протиправними і стягнення коштів,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року (суддя Денисюк Р.С.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року (суддя-доповідач: Коваль Р.Й., судді: Гуляк В.В., Ільчишин Н.В.).
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
У грудні 2020 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області, голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Кузьмич Олександри Анатоліївни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна , в якому просила:
- визнати незаконними дії Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області щодо невиплати їй грошової винагороди;
- визнати протиправною бездіяльність голови Ковельської міської територіальної виборчої комісії Кузьмич Олександри Анатоліївни щодо контролю за веденням діловодства комісії;
- стягнути з Ковельської міської територіальної виборчої комісії на її користь грошову винагороду за участь на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року у розмірі 50% мінімальної заробітної плати та моральну шкоду в розмірі: 5000,00 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка була членом Ковельської міської територіальної виборчої комісії (далі - «Ковельської ТВК») на місцевих виборах 25 жовтня 2020 року відповідно до Постанови Центральної виборчої комісії №172 від 10 серпня 2020 року.
Питання виплати одноразової грошової винагороди членам Ковельської ТВК розглядалось на безперервному засіданні комісії, яке тривало з 25 жовтня 2020 року до 10 листопада 2020 року.
9 листопада 2020 року на указаному засіданні виборча комісія проголосувала за виплату в тому числі ОСОБА_1 одноразової грошової винагороди, прийнявши це рішення 9 голосами «за». Проте, до протоколу було внесено відомості про те, що рішення з цього приводу не прийнято. За наслідками звернення позивачки до секретаря Усачової Л. внести відомості до протоколу, які б відповідали дійсному волевиявленню присутніх членів виборчої комісії, остання відмовилась.
Головуюча на указаному засіданні виборчої комісії Шевчук Т.В. у свою чергу самостійно підготувала «правильний» варіант протоколу засідання комісії і постанову №59, з яких убачається прийняття відповідного рішення про нарахування і виплату позивачці одноразової грошової допомоги за активну участь у виборах у розмірі 50% мінімальної заробітної плати, та надіслала їх до голоси комісії Кузьмича О. засобами поштового звязку.
Попри це, вказану допомогу було виплачено всім членам виборчої комісії, окрім позивачки. ОСОБА_1 вважає, такі дії відповідачів протиправними і такими, що суперечать вимогам Кодексу законів про працю України, Закону України «Про оплату праці».
Також звертає увагу на порушення виборчою комісією і головою цієї комісії вимог Постанови Кабінету Міністрів України №687 від 8 вересня 2015 року «Питання оплати членів територіальних і дільничних виборчих комісій з місцевих виборів, нарахування та виплати одноразової грошової допомоги», а також статті 212 Виборчого кодексу України.
Вказує на те, що внаслідок протиправних дій по невиплаті цієї грошової допомоги їй заподіяно моральну шкоду в розмірі: 5000, 00 грн.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року відкрито провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 .
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
До такого висновку дійшли суди попередніх інстанцій з підстав того, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Мотивуючи указані судові рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що ОСОБА_1 була членом територіальної виборчої комісії не на платній основі.
Також суди дійшли висновку, що в цьому випадку виборча комісія у спірних правовідносинах не буде суб`єктом владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.
За своїм змістом участь особи в роботі територіальної виборчої комісії не є публічною службою у розумінні вимог чинного законодавства, а регламентується нормами трудового та цивільного законодавства.
Порушене позивачем питання стосується невиплати їй одноразової допомоги як члену виборчої комісії за активну участь у виборах, що свідчить про відсутність публічно-правового спору і наявністю майнового спору із відповідачем.
Отже, окружний суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що спір має приватноправовий характер, оскільки він обумовлений порушенням приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень, в цьому конкретному випадку у порядку цивільного судочинства.
У травні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, у якій позивачка просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги позивачка вказує на те, що судами попередніх інстанцій, при ухваленні оскаржуваних судових рішень, було порушено норми процесуального права, ухвала окружного суду і постанова апеляційного суду є незаконними, а висновки судів про цивільну юрисдикцію цього спору є помилковими.
Відповідачі й третя особа відзивів на касаційну скаргу не подали. Копію ухвали про відкриття касаційного провадження член Ковельської міської територіальної виборчої комісії Ковельського району Волинської області Шевчук Тетяна Василівна отримала 10 липня 2021 року. Іншим учасникам справи копія ухвали про відкриття касаційного провадження направлялась двічі, проте конверти повернулись до суду з відміткою «за закінченням терміну зберігання».
Ознайомившись із доводами касаційної скарги, Верховний Суд вважає необхідним касаційну скаргу задовольнити.
II. Мотиви Верховного Суду
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судомами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2021 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спір, який виник між сторонами, належить розглядати за правилами цивільного судочинства, оскільки стосується праватноправового інтересу позивачки щодо нарахування і виплати їй одноразової грошової винагороди за активну участь у виборах в розмірі 50% мінімальної заробітної плати.
Доводи касаційної скарги зводяться до того, що позивачка наполягає на адміністративній юрисдикції цього спору, з огляду на те, що вона вважає участь особи в роботі територіальної виборчої комісії публічною службою.
В обґрунтування цього доводу позивачка зауважує, що відповідно до положень Виборчого кодексу України особа набуває статусу члена виборчої комісії лише після прийняття державної присяги, що в свою чергу покладає на неї певні обов`язки і обмеження.
Оскільки, на думку позивачки, цей спір є спором щодо проходження публічної служби, його належить розглядати саме за правилами адміністративного судочинства, а не цивільного, як помилково зазначили суди попередніх інстанцій.
Колегія суддів Верховного Суду з цього питання зауважує наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ»).
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пункти 1, 2, 7, 17 частини першої статті 4 КАС України так визначають ключові терміни порушеного питання юрисдикції спору:
адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року №6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Як вже було зазначено, відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Сутність публічної служби полягає в трьох аспектах: у функціональному аспекті вона постає як діяльність з метою виконання загально-державних завдань управління; в інституційному-окреслює певне коло осіб, оскільки виконання публічних справ становить їх соціальну функцію; у юридичному - охоплює правове регулювання особливих публічно-правових, службових відносин.
Поняття «публічного службовця» необхідно розглядати через запропоновані юридичною наукою та практичною ознак. Це, зокрема, зайняття посад в органі публічної влади, виконання завдань держави (громади) в межах покладених на них обов`язків і наданих прав, фінансування з державного або місцевого бюджету.