ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа № 300/891/20
адміністративне провадження № К/9901/42087/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Данилевич Н.А.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 300/891/20
за позовом ОСОБА_1
до Державної екологічної інспекції України
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області,
про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середньомісячного заробітку,
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції України
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Большакової О.О., суддів: Глушка І.В., Шавеля Р.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції України (далі - відповідач, ДЕІ України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області (далі - третя особа), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 25 березня 2020 року №87-о;
1.2. поновити ОСОБА_1 на роботі;
1.3. стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає наказ про його звільнення з посади незаконним, прийнятим з порушенням процедури звільнення, передбаченої положеннями Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) та Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), оскільки відповідачем не виконано обов`язок щодо пропонування позивачу всіх інших вакантних посад або роботи на тому самому підприємстві. Крім того, позивач наполягав, що його фактично не було поновлено на посаді згідно з наказом від 18 лютого 2020 року № 43-о.
3. Заперечуючи проти задоволення позову, відповідач у відзиві на позовну заяву підкреслив, що позивач поновлений на посаді наказом від 18 лютого 2020 року, повідомлений про наступне вивільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів та звільнений на підставі пункту 1-1 частини першої та абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, яка на момент попередження та звільнення позивача не передбачавала обов`язку відповідача, а лише надавала можливість пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності).
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.
4. Наказом Державної екологічної інспекції України від 27 січня 2020 року №43-о на виконання рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 січня 2020 року у справі №3000/2221/19 ОСОБА_2 поновлено на посаді начальника Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області - головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Івано-Франківської області.
5. Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2018 року №102 «Питання реалізації Концепції реформування системи державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища» передбачено, що в структурі Державної екологічної інспекції України відбувається реформування, в рамках якого деякі територіальні органи інспекції об`єднуються і утворюються міжтериторіальні.
5.1. У додатку 1 цієї постанови наведені інспекції, які підлягають ліквідації, у додатку 2 - які створюються. Зокрема, підлягають ліквідації Державна екологічна інспекція в Івано-Франківській області та Державна екологічна інспекція у Чернівецькій області з утворенням міжтериторіальної структури - Державної екологічної інспекції Карпатського округу.
6. Наказом Державної екологічної інспекції України від 08 лютого 2019 року №61 "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області" вирішено ліквідувати як юридичну особу публічного права Державну екологічну інспекцію в Івано-Франківській області, утворено ліквідаційну комісію та призначено голову ліквідаційної комісії.
7. 25 лютого 2020 року відповідач на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року за №102 та свого наказу від 08 лютого 2019 року №61 письмовим попередженням від 25 лютого 2020 року попередив позивача про його наступне вивільнення з посади та припинення трудового договору відповідно до пункту 1-1 частини першої та абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у зв`язку із ліквідацією Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області та скороченням посади начальника Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області - головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Івано-Франківської області.
8. Відповідач не пропонував ОСОБА_2 жодних вакантних посад, а наказом від 25 березня 2020 року №87-о звільнив позивача з посади.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
9. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що стаття 87 Закону №889-VIII, у редакції, чинній станом на момент попередження позивача про наступне вивільнення 25 лютого 2020 року, а також на момент його звільнення та припинення державної служби редакції 25 березня 2020 року, визначала, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому, не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення. Крім того, зі змісту Положення про Державну екологічну інспекцію в Івано-Франківській області та Положення про Державну екологічну інспекцію Карпатського округу, суд дійшов висновку, що зміст повноважень, завдань і функцій свідчить про те, що фактично відбулася реорганізація функцій, віднесених до повноважень двох державних органів, шляхом ліквідації таких державних органів як структурного підрозділу Державної екологічної інспекції України. Функції та повноваження вказаних територіальних органів, які ліквідуються покладено на новоутворений територіальний орган, як структурний підрозділ апарату Державної екологічної інспекції України. Як наслідок, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для припинення державної служби позивача за ініціативою суб`єкта призначення (відповідача), що передбачена пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. Також дотриманим відповідачем є обов`язок завчасного попередження про наступне вивільнення в межах строків встановлених законом.
10.1. Суд першої інстанції критично оцінив доводи позивача про те, що його поновлення на роботі на підставі судового рішення у справі №300/2221/19 не відбулося, оскільки він не був фактично допущений до виконання обов`язків, та указав на те, що ці доводи не обґрунтовують позов про визнання протиправним та скасування спірного наказу. Крім того, за висновком суду першої інстанції, такі доводи суперечать положенням частини другої статті 65 Закону України «Про виконавче провадження», відповідно до якої рішення про поновлення на роботі вважається виконаним боржником з дня видання відповідно до законодавства про працю наказу або розпорядження про поновлення стягувача на роботі та внесення відповідного запису до трудової книжки стягувача.
11. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 травня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.
11.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції України від 25 березня 2020 року за № 87-0 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Івано-Франківській області з 26 березня 2020 року.
11.2. Поновлено ОСОБА_1 на роботі на посаді начальника Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Івано-Франківській області з 26 березня 2020 року.
11.3. Стягнуто з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 27 березня 2020 року по 21 вересня 2021 року в розмірі 264062,60 грн.
12. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції, покликаючись на правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-8а14, від 27 травня 2014 року у справі № 21-108а14, від 28 жовтня 2014 року у справі № 21-484а14, від 19 січня 2016 року у справі № 21-2225а15 та підтриману Верховним Судом у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі № 816/979/17, від 20 червня 2018 року у справі № П/811/3349/15, виходив з того, що у випадку ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, обов`язок щодо працевлаштування (пропозиції про працевлаштування згідно статті 49-2 КЗпП) працівників ліквідованої установи (організації) поширюється не лише на цю установу (організацію), а й на відповідну новостворену установу (організацію), оскільки, як зазначено Верховним Судом України, роботодавцем у такому випадку є держава, а не окрема установа, що діє від імені держави. Оскільки відповідна функція держави ліквідована не була та з ліквідацією одного державного органу одночасно було створено інший державний орган з аналогічними завданнями, повноваженнями та функціями, суд апеляційної інстанції наголосив, що фактично мала місце реорганізація. А відтак, Державна екологічна інспекція України не була звільнена від обов`язку щодо працевлаштування позивача в новоутвореному органі, однак відповідачем не надано доказів, які б підтверджували те, що позивачу пропонувалися будь-які посади, від яких позивач відмовився.
ІV. Касаційне оскарження
13. 19 листопада 2021 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін.
14. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування частини третьої статті 5, пункту 1 частини першої та частини третьої статті 87 Закону 889-VIII та дійшов помилкового, на переконання скаржника, висновку про те, що припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення у зв`язку із ліквідацією державного органу можливе лише за умови запропонування державному службовцю всіх вакантних посад.
14.1. За твердженням скаржника, редакція частини третьої статті 87 Закону 889-VIII, чинна станом на час виникнення спірних правовідносин, передбачала право, а не обов`язок, суб`єкта призначення або керівника державної служби пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби (за наявності).
15. Касаційна скарга містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника Державної екологічної інспекції України.
16. 22 грудня 2021 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шевцової Н.В., суддів: Мацедонської В.Е., Кашпур О.В. відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
17. 29 грудня 2022 року справа № 300/891/20 надійшла до Верховного Суду.
18. 10 січня 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області на касаційну скаргу, в якому третя особа підтримує доводи касаційної скарги, просить касаційну скаргу задовольнити.
19. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника Державної екологічної інспекції в Івано-Франківській області.
20. Також до Верховного Суду 10 січня 2022 року надійшов відзив ОСОБА_2 на касаційну скаргу, в якому позивач, спростовуючи доводи касаційної скарги, просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.
21. Відзив на касаційну скаргу не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі позивача або його представника.
22. 25 січня 2022 року до Верховного Суду надійшли пояснення відповідача на відзив позивача на касаційну скаргу.
23. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 09 червня 2022 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Шевцова Н.В., судді: Мацедонська В.Е., Данилевич Н.А.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
24. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
27. Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
28. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
29. Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
30. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець