ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа №360/577/21
адміністративне провадження № К/9901/33163/21, № К/9901/33920/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Луганської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021 (колегія суддів у складі: Геращенка І. В., Компанієць І. Д., Сіваченка І. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури, у якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) Офісу Генерального прокурора від 23.10.2020 № 34 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», прийняте відносно ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Луганської обласної прокуратури від 24.12.2020 за № 2049к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області або на рівнозначній посаді з 01.01.2021, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Луганської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 01.01.2021 по дату винесення судового рішення.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в оскаржуваному наказі правовою підставою його звільнення зазначено пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», згідно з яким прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. На думку позивача, в указаній нормі наявні дві окремі самостійні підстави для звільнення прокурора з посади, а саме: ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Відсутність в оскаржуваному наказі конкретної підстави звільнення (однієї із двох вищенаведених), свідчить про невизначеність правових підстав для звільнення, адже зміст наказу не дозволяє встановити дійсні підстави звільнення. Окрім цього, позивач вважає, що підстави для його звільнення, передбачені пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» відсутні, оскільки не відбулось ліквідації чи реорганізації або скорочення штату, зокрема кількості прокурорів в органі, в якому він обіймав посаду. Водночас рішення про ліквідацію ані Луганської обласної прокуратури, ані Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури, в якій працював позивач, не приймалось. В спірних правовідносинах здійснено лише перейменування однієї із складових системи прокуратури, зокрема, прокуратури Луганської області - на Луганську обласну прокурору, без процедури ліквідації чи реорганізації. В свою чергу, першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих Офісу Генерального прокурора) 23.10.2020 рішенням № 34 його визнано таким, що не успішно пройшов атестацію, що і стало підставою звільнення з займаної посади та органів прокуратури. Із таким рішенням позивач ознайомлений не був, станом на дату звернення до суду текст рішення не отриманий. Одразу після звільнення, а саме 31.12.2020 та отримання трудової книжки, позивачу також було видано лише копію наказу № 2049к від 24.12.2020. Враховуючи, що рішення кадрової комісії, згідно з Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» є безальтернативною підставою для прийняття обласним прокурором наказу про звільнення прокурора з посади, останнє, на думку позивача, має ознаки рішення суб`єкта владних повноважень, а тому, має відповідати вимогам частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Разом з тим, на думку позивача, рішення кадрової комісії не відповідає вимозі обґрунтованості, оскільки не містить ані мотивів, ані обставин, внаслідок чого позивач вважає його протиправним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 31.05.2021 у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволені позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскільки ОСОБА_1 за результатами іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 56 балів, що становить менше необхідного мінімально допустимого бала (70), то зазначений результат об`єктивно свідчить про наявність підстав для ухвалення Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокурорів гарнізонів (на правах місцевих) рішення про неуспішне проходження ним атестації. Отже, суд першої інстанції дійшов висновку, що Перша кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокурорів гарнізонів (на правах місцевих) приймаючи спірне рішення, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом № 113-ІХ, з дотриманням принципів пропорційності та законності. Доводи позивача щодо необґрунтованості рішення Першої кадрової комісії від 23.11.2020 суд вважав неприйнятними, оскільки оскаржуване рішення містить посилання на норми діючого законодавства та підстави для його прийняття, а саме: набрання прокурором Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області ОСОБА_1 за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора 56 балів, що є менше встановленого пунктом 4 розділу ІІ Порядку № 221 прохідного балу (70) для успішного складання іспиту.
Щодо посилання позивача на наявність у пункті 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» двох окремих самостійних підстав для звільнення прокурора, а саме: ліквідація чи реорганізація органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, проте в даному випадку не відбулось ліквідації чи реорганізації або скорочення штату, зокрема кількості прокурорів в органі, в якому позивач обіймав посаду, суд першої інстанції зауважив, що в даному випадку юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є не завершення процесу ліквідації, реорганізації чи процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події, зумовленою наявністю рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем. Крім того, суд наголосив, що пункт 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ не передбачає в якості умови для звільнення прокурора саме наявність факту ліквідації, реорганізації або скорочення посад прокурорів. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що наказ від 24.12.2020 № 2049к є таким, що прийнятий у межах, спосіб та порядку, що визначенні чинним законодавством, тому підстави для визнання його протиправним та скасування, відсутні. Як наслідок цього, суд зазначає, що відсутні підстави і для задоволення інших позовних вимог в частині поновлення позивача на посаді прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області та стягнення з Луганської обласної прокуратури на його користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки такі позовні вимоги є похідними від попередніх.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021 рішення Луганського окружного адміністративного суду від 31.05.2021 у справі № 360/577/21 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Луганської обласної прокуратури від 24.12.2020 № 2049к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області з 01.01.2021; стягнуто з Луганської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 156 493,21 грн, із відрахуванням обов`язкових податків та зборів; стягнуто з Луганської обласної прокуратури на користь позивача середню заробітну плату у межах суми стягнення за один місяць. Рішення суду в частині поновлення на посаді та суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання. У задоволенні іншої частини вимог відмовлено. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора на користь позивача судовий збір в сумі 650,00 грн. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Луганської обласної прокуратури на користь позивача судовий збір в сумі 650,00 грн.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії відповідає вимогам, встановленим Порядком № 221, зокрема, містить посилання на нормативно-правові акти, що підтверджують повноваження комісії та підстави його прийняття. Також в рішенні наявне його обґрунтування - набрання позивачем за результатами складення іспиту балів, що є менше прохідного балу для успішного складення іспиту. Зазначені аргументи та мотиви ясні, прозорі, зрозумілі, ґрунтуються на вимогах Закону, та з огляду на його специфіку не потребують додаткового тлумачення. За таких обставин, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для скасування рішення Першої кадрової комісії від 23.11.2020 № 34 про неуспішне проходження атестації позивачем. Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність ознак ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому позивач обіймав посаду, тому дійшов висновку, що посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. У зв`язку з чим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про визнання протиправним та скасування наказу прокуратури Луганської області від 24.12.2020 № 2049к. Оскільки нового органу не створено, а орган, в якому працював позивач лише перейменовано, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивач підлягає поновленню на попередній посаді прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області з 01.01.2021. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про зарахування часу вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України не підлягають задоволенню, оскільки є передчасними, а належним та достатнім способом поновлення порушених прав позивача є поновлення на попередній посаді. Щодо стягнення середнього заробітку позивача за час вимушеного прогулу суд дійшов висновку, що Луганська обласна прокуратура має виплатити позивачу середній заробіток за 149 робочих днів вимушеного прогулу в сумі 156 493,21 грн.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Луганської обласної прокуратури
Не погодившись з постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021 Луганська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити без змін рішення Луганського окружного адміністративного суду від 31.05.2021.
Підставою касаційного оскарження судових рішень указує пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, заявник указує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до обласної прокуратури лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ як підстави для звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Також Луганська обласна прокуратура у касаційній скарзі звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції погодився з обґрунтованістю рішення кадрової комісії від 23.11.2020 № 34 про неуспішне проходження атестації. Разом з тим, скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про порушення принципу юридичної визначеності при звільненні прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення одного з юридичних фактів, перелічених у цій нормі, у зв`язку з яким відбулося звільнення, оскільки по-перше, позивача звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» в порядку, передбаченому пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, тобто у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації. По-друге, пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ сформульований чітко, однозначно та не допускає множинності тлумачення щодо правових наслідків для прокурорів, які не виконають обов`язок пройти атестацію, передбачену пунктами 7-18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ. По-третє, зміст юридичної визначеності повною мірою викладено у документі «Мірило правовладдя» підготованому Європейською комісією «За демократія через право» (Венеціанська комісія) у 2016 році. Серед принципів, які становлять зміст юридичної визначеності, там вказані: 1) доступність законодавства; 2) доступність судових рішень; 3) передбачуваність актів права; 4) сталість і послідовність приписів права; 5) легітимні очікування; 6) унеможливлення зворотної дії; 7) принципів nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege; 8) Res judicata. Проте в оскаржуваному судовому рішенні не наведенео обґрунтованих посилань, з яких суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що при виданні наказу про звільнення позивача відбулося порушення хоча б одного з вказаних принципів.
Крім того, вважає, що суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку, що за правилами частини третьої статті 16 Закону України «Про прокуратуру» прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом, оскільки після набрання чинності Законом № 113-ІХ займенник «цим» було вилучено з тексту норми, чим відбулося скасування заборони на передбачення підстав та порядку звільнення прокурорів, в інших законах, окрім Закону України «Про прокуратуру».
Також наголошує на тому, що поновлення позивача, який неуспішно пройшов атестацію, на посаді в органах прокуратури, усупереч конституційному принципу рівності громадян надасть йому привілеї перед прокурорами, які успішно пройшли атестацію, та не є належним способом захисту його прав.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Офісу Генерального прокурора
Не погодившись з постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021, Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення Луганського окружного адміністративного суду від 31.05.2021.
У касаційній скарзі Офісом Генерального прокурора зазначено, що вона подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, заявник указує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування підпункту 2 пункту 19 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, як підстави для звільнення згідно пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Крім того, Офіс Генерального прокурора у касаційній скарзі звертає увагу нате, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку щодо правомірності рішення кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 23.10.2020 № 34 про неуспішне проходження позивачем атестації. Разом з тим, скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку щодо незаконності звільнення позивача у зв`язку з відсутністю реорганізації чи ліквідації прокуратури, оскільки положення Закону № 113-ІХ ніяким чином не пов`язують проведення атестації, її процедуру з питанням реорганізації чи ліквідації, або скороченням чисельності штату.
Скаржник наголошує на тому, що чітко визначеним нормою закону юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором.
Також вважає, що в даному випадку відсутнє порушення принципу юридичної визначеності при звільненні прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення одного з юридичних фактів, перелічених у цій нормі, у зв`язку з яким відбулося звільнення, оскільки по-перше, позивача звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» в порядку, передбаченому пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, тобто у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження ним атестації. По-друге, пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ сформульований чітко, однозначно та не допускає множинності тлумачення щодо правових наслідків для прокурорів, які не виконають обов`язок пройти атестацію, передбачену пунктами 7-18 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ. По-третє, зміст юридичної визначеності повною мірою викладено у документі «Мірило правовладдя» підготованому Європейською комісією «За демократія через право» (Венеціанська комісія) у 2016 році. Серед принципів, які становлять зміст юридичної визначеності, там вказані: 1) доступність законодавства; 2) доступність судових рішень; 3) передбачуваність актів права; 4) сталість і послідовність приписів права; 5) легітимні очікування; 6) унеможливлення зворотної дії; 7) принципів nullum crimen sine lege та nullum poena sine lege; 8) Res judicata. Проте позивач не обґрунтував, що при прийнятті рішень в межах атестації та видання наказу про звільнення, що стосувалися позивача, відбулося порушення хоча б одного з вказаних принципів.
Крім того, скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції безпідставно врахував правові позиції Верховного Суду України від 04.03.2014 у справі № 21-8а14, від 21.03.2018 у справі № 802/651/16-а, від 24.09.2019 у справі № 817/3397/15, оскільки ці судові рішення прийнято за іншими фактичними обставинами, ніж ті, що у цій справі.
Також вважає, що оскільки звільнення позивача відбулося з дотриманням вимог законодавства, підстави для його поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні.
Позиція інших учасників справи
Відсутність відзивів на касаційні скарги не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
06.09.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Луганської обласної прокуратури на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 360/577/21.
Ухвалою Верховного Суду від 08.11.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Луганської обласної прокуратури на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021.
10.09.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.09.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 360/577/21.
Ухвалою Верховного Суду від 29.09.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно записів у трудовій книжці НОМЕР_1 від 01.10.2003, ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 23.12.2004 по 31.12.2020, наказом від 28.03.2018 № 330к призначений на посаду прокурора Троїцького району Старобільської місцевої прокуратури Луганської області.
04.10.2019 позивачем подано заяву Генеральному прокурору про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
23.10.2020 за результатами іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора позивач набрав 56 балів, що підтверджується відомістю про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора, в якій за порядковим номером 1 зазначений ОСОБА_1 , наявний підпис позивача.
Згідно з роздруківкою розгорнутих результатів тестування «Деталі іспиту» кількість коректних відповідей позивача та набраний бал - 56. Кількість набраних за результатом тестування балів позивачем не оспорюється.
На засіданні Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 23.10.2020, яке оформлено протоколом № 6 прийнято рішення про затвердження списку осіб, які 23.10.2020 не пройшли іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши менше 70 балів.
У Додатку 2 до протоколу засідання Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 6 від 23.10.2020 «Список осіб, які 23 жовтня 2020 року не пройшли іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши менше 70 балів» під порядковим номером 1 зазначений ОСОБА_1 , кількість набраних балів - 56.
23.11.2020 на засіданні Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яке оформлено протоколом № 13 від 23.11.2020, ухвалено рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, зокрема прокурором ОСОБА_1 .
Рішенням Першої кадрової комісії від 23.11.2020 року № 34 «Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора», керуючись пунктами 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», пунктами 6, 8 розділу І, пунктами 4, 5 розділу ІІ Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2020 № 221, враховуючи, що прокурор Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області ОСОБА_1 за результатами іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 56 балів, що є менше встановленого пунктом 4 розділу ІІ Порядку прохідного балу (70) для успішного складання іспиту, визначено, що він не допускається до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички та припиняє участь в атестації. У зв`язку із цим прокурор Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області ОСОБА_1 не успішно пройшов атестацію.
Наказом виконувача обов`язки керівника Луганської обласної прокуратури від 24.12.2020 № 2049к звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора Троїцького відділу Старобільської місцевої прокуратури Луганської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 31.12.2020. Підстава: рішення кадрової комісії № 1 від 23.11.2020 № 34.
Відповідно до довідки Луганської обласної прокуратури від 18.03.2021 № 21-141вих21 заробітна плата позивача у жовтні 2020 року складала 10 502,90 грн, у листопаді 2020 року - 22 056,06 грн. Середньоденна заробітна плата становить 1050,29 грн.
Вважаючи протиправними рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 23.11.2020 № 34 та наказ Луганської обласної прокуратури від 24.12.2020 № 2049к про своє звільнення, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Відповідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5-1 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Частина третя статті 16 Закону № 1697-VII передбачає, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX від 19.09.2019). Попередня редакція містила вказівку, що в порядку, передбачених «цим Законом».
Пункт 2 частини другої статті 41 Закону № 1697-VII передбачає, що повноваження прокурора на адміністративній посаді припиняються в разі звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом України від 19.09.2019 № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність працівників органів прокуратури становить не більше 15000 осіб, зокрема загальна чисельність прокурорів становить не більше 10000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
Абзацом 1 та 2 пункту 3 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Пунктами 4-6 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті «Голос України». Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Абзацом 1 пункту 7, пунктом 9 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Відповідно до пункту 12 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Пунктом 13 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання. Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
Відповідно до пункту 14 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється..
Пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту. Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 1 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.