ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/4922/20
провадження № К/9901/37063/21, № К/9901/38718/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, В.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України, директора Департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л.М., Державного секретаря Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Міністерства юстиції України та Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду прийняту 22 вересня 2021 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Василенка Я. М., суддів: Ганечко О. М., Кузьменка В. В.,
І. Суть спору
1. У лютому 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, В.о. Державного секретаря Міністерства юстиції України, директора Департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л. М., Державного секретаря Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Київській області (далі також - відповідачі), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ в.о. державного секретаря Міністерства юстиції України, директора департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л. М. № 4375/к від 26 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області;
1.2. зобов`язати державного секретаря Міністерства юстиції України поновити ОСОБА_1 на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ);
1.3. стягнути з Головного територіального управління юстиції у Київській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу;
1.4. стягнути з Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 1 500 000, 00 гривень;
1.5. допустити негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та в частині стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в сумі за один місяць.
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що звільнення є незаконним, його безпідставно звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області при тому, що фактично ліквідації Головного територіального управління юстиції у Київській області не відбулося, а відбулося лише перетворення на Центральне міжрегіональне управління Міністерства Юстиції України з передачею всіх функцій та завдань територіальних управлінь юстиції, та при якому всі працівники мають бути переведеними, а не звільненими, в тому числі і позивач.
При цьому, позивачу не запропоновано іншої рівнозначної посади, правонаступник - Центральне міжрегіональне управління Міністерства Юстиції України набуло права не тільки в частині майнових прав реорганізованого органу, а і у відносинах публічної служби, в тому числі, обов`язку працевлаштування працівника або переведення його на іншу роботу. Враховуючи протиправність звільнення позивача, він має бути поновлений на посаді та на його користь має бути виплачений середній заробіток за час вимушеного прогулу. Крім того, позивач вважає, що протиправними діями відповідачів йому завдано моральної шкоди в розмірі 1 500 000,00 гривень.
3. Відповідачі проти позову заперечували, посилаючись на те, що звільнення позивача відбулося в межах норм чинного законодавства і в даному випадку має місце саме ліквідація Головного територіального управління юстиції у Київській області, а законодавцем установлено передачу виконання певних функцій органу, що ліквідується на інший орган, в даному випадку Центральне міжрегіональне управління Міністерства Юстиції України, що має значно ширші територіальні повноваження. Доводи позовної заяви фактично зводяться до суб`єктивної незгоди позивача з фактом ліквідації Головних територіальних управлінь юстиції. Просили у задоволенні позову відмовити.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
4. 28 квітня 2016 року позивача наказом Міністерства юстиції України №2190/к від 27 квітня 2016 року призначено на посаду начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області.
5. Постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» прийнято рішення ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1 (п. 1 Постанови); утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2 (п. 2 Постанови), зокрема Центральне міжрегіональне управління Міністерства Юстиції України (м. .Київ).
5.1. До Переліку територіальних органів Мін`юсту, що ліквідуються (додаток № 1 до постанови), включено Головне територіальне управління юстиції у Київській області.
6. На виконання постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870 наказом Міністерства юстиції України від 16 жовтня 2019 року № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» ліквідовані як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком (додаток № 1) Головне територіальне управління юстиції у Київській області, і утворені як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції згідно з переліком (додаток № 2) Центральне міжрегіональне управління Міністерства Юстиції України (м. Київ).
6.1. Пунктом 4 наказу затверджено список голів ліквідаційних комісій з ліквідації головних територіальних управлінь юстиції.
6.2. Підпунктами 7-8 пункту 5 наказу голів ліквідаційних комісій головних територіальних управлінь юстиції зобов`язано, зокрема, забезпечити письмове персональне попередження працівників не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, про що повідомити Департамент персоналу Міністерства юстиції України до 01 листопада 2019 року, надати первинним профспілковим організаціям інформацію про звільнення працівників у зв`язку з ліквідацією територіальних органів Міністерства юстиції.
6.3. 18 жовтня 2019 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесений запис про перебування Головного територіального управління юстиції у Київській області в стані припинення.
6.4. 29 жовтня 2019 року проведено державну реєстрацію Центрального міжрегіонального управління Міністерства Юстиції України (м. .Київ), як юридичної особи, про що в Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесений запис 12241020000092481.
6.5. Таким чином, з дня утворення Центрального міжрегіонального управління Міністерства Юстиції України (м. Київ) до нього перейшли повноваження та функції, відповідача.
7. Положенням про міжрегіональні управління Міністерства юстиції України, що затверджено наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2011 року № 1707/5, (зареєстроване в Міністерстві юстиції України 23 червня 2011 року за № 759/19497) встановлено повноваження відповідача.
8. Згідно з наказом Міністерства юстиції від 23 жовтня 2019 року № 3228/5 у тексті Положення слова «Головне територіальне управління юстиції» в усіх відмінках і числах замінено словами «міжрегіональне управління» у відповідних відмінках і числах.
9. 23 жовтня 2019 року позивачу вручено попередження про наступне вивільнення на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 року № 870.
10. 26 грудня 2019 року видано наказ Міністерства юстиції України №4375/к, підписаний в.о. Державного секретаря МЮУ Кравченко Л.М., про звільнення позивача з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області на підставі п.1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області.
11. 30 січня 2020 року позивача ознайомлено з наказом МЮУ №4375/к від 26 грудня 2019 року, що підписаний в.о. Державного секретаря МЮУ Кравченко Л.М. про його звільнення.
12. 17 лютого 2020 року позивача звільнено з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області на підставі п.1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Київській області.
13. Незгода позивача зі спірним наказом зумовила його звернення до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
14. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 травня 2021 року у задоволенні позову відмовив повністю.
14.1. Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції виходив з того, що з прийняттям Закону України від 19 вересня 2019 року №117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі Закон - №117-IX) положення статті 87 Закону України «Про державну службу», що регулює підстави та порядок припинення державної служби у разі ліквідації, реорганізації державного органу, скорочення штату або чисельності, не містять обов`язку суб`єкта призначення пропонувати державному службовцю іншу рівноцінну посаду державної служби або іншу роботу (посади державної служби) у цьому державному органі навіть у випадку реорганізації.
Отже, оскаржуваний наказ про припинення державної служби позивача відповідає вимогам статті 22 Закону України «Про державну службу», не порушує вимог частини другої статті 40, частин другої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України, які не підлягають застосуванню до спірних правовідносин в силу приписів частини п`ятої статті 40 Кодексу законів про працю України та статей 3, 5 Закону України «Про державну службу», при цьому відповідачем дотримано вимоги частини першої статті 49-2 Кодексу законів про працю України щодо належного персонального попередження позивача не пізніше ніж за два місяці про наступне вивільнення, тому відсутні підстави для поновлення позивача на посаді, стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди.
15. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 вересня 2021 року, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2021 року скасував, та прийняв нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив частково.
15.1. Визнав протиправним та скасував наказ в.о. державного секретаря Міністерства юстиції України, директора департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Людмили Миколаївни № 4375/к від 26 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області.
15.2. Поновив ОСОБА_1 з 27 грудня 2019 року на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ).
15.3. Стягнув з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27 грудня 2019 року по 22 вересня 2021 року в розмірі 1 397 940, 04 гривень.
15.4. Стягнув з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на користь ОСОБА_1 завдану моральну шкоду в розмірі 37 836, 00 гривень.
15.5. В задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
15.6. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ) та стягнення з Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць - допустив до негайного виконання.
16. Ухвалою від 8 грудня 2021 року Шостий апеляційний адміністративний суд виправив описку допущену в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року, зазначивши в мотивувальній та в 4 абзаці резолютивної частини такої постанови, що ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді рівнозначній посаді начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області у новоствореному правонаступнику Головного територіального управління юстиції у Київській області - Центральному міжрегіональному управлінні міністерства юстиції (м. Київ) з 17 лютого 2020 року.
17. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки при ознайомленні 23 жовтня 2019 року позивача з попередженням про подальше звільнення, йому не було запропоновано жодної посади у Центральному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції (м. Київ), яке відповідно є правонаступником Головного територіального управління юстиції у Київській області, а позивач письмово не відмовлявся від будь-яких запропонованих посад, то оскаржуваний наказ в.о. державного секретаря Міністерства юстиції України, директора департаменту публічного права Міністерства юстиції України Кравченко Л.М. № 4375/к від 26 грудня 2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Головного територіального управління юстиції у Київській області є протиправним та підлягає скасуванню. Інші позовні вимоги є похідними, а тому також підлягають частковому задоволенню.
IV. Касаційне оскарження
18. Відповідачі Міністерство юстиції України та Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Київ) подали касаційні скарги на постанову суду апеляційної інстанції з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати його рішення, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
18.1. Так, скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» щодо можливості поновлення працівника на посаді, якої він не обіймав до звільнення та в органі в якому працівник жодного дня не працював, звільненого на підставі пункту 1-1 частини першої 87 Закону України «Про державну службу», у спосіб не передбачений статтею 235 Кодексу законів про працю України.
18.2. Крім того на думку скаржників, суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення застосував положення статті 235 Кодексу законів про працю України без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2021 року у справі № 440/395/20.
19. Верховний Суд ухвалою від 15 листопада 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України реєстраційний номер К/9901/38718/21.
20. В той же час ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року у цій же справі № 640/4922/20, реєстраційний номер К/9901/37063/21.
21. Зважаючи на те, що зазначені касаційні скарги подані на рішення, яке прийнято по одній і тій же справі, провадження по цих касаційних скаргах об`єднано в одне під № К/9901/38718/21.
22. Позивач подав відзив на касаційні скарги, в якому, наполягаючи на безпідставність та необґрунтованість останніх, просить залишити їх без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
27. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу», в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі також - Закон № 889-VIII).
28. Згідно частини першої - третьої статті 5 Закону № 889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
29. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ст. 1 Закону).
30. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
31. Закон України «Про державну службу» є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
32. В силу пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
33. Приписами частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є: