ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа № 826/6828/17
адміністративні провадження № К/9901/2198/20,№К/9901/10799/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/6828/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Імперія Люкс ЛТД» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент з питань ДАБК) про визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Департаменту з питань ДАБК
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2019, ухвалене у складі головуючого судді Шулежка В.П.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Мельничука В.П., Степанюка А.Г.,
та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Мельничука В.П., Степанюка А.Г.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 24.05.2017 ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням збільшених позовних вимог, просило:
визнати протиправними та скасувати постанови Департаменту з питань ДАБК від 04.11.2016 №13/16/073-1449 та 17.11.2016 №24/16/073-1962 про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
визнати протиправним та скасувати припис від 26.10.2016 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, виданий ТОВ «Імперія Люкс ЛТД»;
визнати протиправним та скасувати припис від 26.10.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданий ТОВ «Імперія Люкс ЛТД»;
визнати протиправним та скасувати припис від 09.11.2016 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, виданий ТОВ «Імперія Люкс ЛТД»;
визнати протиправним та скасувати припис від 09.11.2016 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, виданий ТОВ «Імперія Люкс ЛТД».
В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» зазначило, що оскаржувані постанови та приписи є незаконними, оскільки замовником будівництва - ТОВ «БЦ Діамант Хол» під час проведення позапланової перевірки від 26.10.2016 надано відповідачу всю необхідну документацію, проте, не взявши до уваги зазначене, відповідач повторно провів позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з приводу виконання позивачем приписів від 26.10.2016 та встановив невиконання позивачем вимог вказаних приписів, що стало підставою для повторної видачі приписів від 09.11.2016, які є аналогічними за змістом приписам, виданим замовнику будівництва, та які були скасовані у судовому порядку.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019, задовольнив позовні вимоги.
3. Додатковою постановою від 16.03.2020 Шостий апеляційний адміністративний суд стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту з питань ДАБК на користь ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000, 00 грн.
4. 17.01.2020 Департамент з питань ДАБК звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2019, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
5. 13.04.2020 Департамент з питань ДАБК звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні заяви позивача про ухвалення додаткового рішення щодо стягнення судових витрат.
6. Верховний Суд ухвалами від 27.01.2020 та від 04.05.2020 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами Департаменту з питань ДАБК на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2019, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.03.2020, відповідно та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
7. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.12.2021 №2242/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.
8. Протоколом розподілу справи від 10.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
9. Ухвалою судді Верховного Суду від 16.12.2021 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. У справі, яка розглядається суди встановили, що відповідно до виданого Державною архітектурно-будівельною інспекцією України дозволу на виконання будівельних робіт від 18.08.2015 № 114152300068 ТОВ «БЦ Діамант Хол» є замовником будівництва, а ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» є генеральним підрядником будівництва торговельно-виставкового залу на вул. Круглоуніверситетській, 2/1 у Печерському районі міста Києва.
Департаментом з питань ДАБК відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), на підставі звернення громадянина ОСОБА_1 та інших від 20.09.2016, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» на об`єкті «Будівництво, експлуатація та обслуговування торговельно-виставкового залу на вулиці Круглоуніверситетській, 2/1 у Печерському районі м. Києва», за результатами якої складено акт від 26.10.2016.
У вказаному акті перевірки зафіксовано, що за результатами перевірки встановлено: за вказаною адресою виконуються будівельні роботи із влаштування пальових фундаментів. Під час перевірки на об`єкті будівництва відсутній проект виконання робіт, не оформляється виконавча документація та виробнича документація (загальний журнал робіт, журнал авторського нагляду, спеціальні журнали, акти на закриття прихованих робіт), чим порушено абзац 4 пункту 14 Порядку №553, пункт 2.2.1, пункт 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».
У зв`язку із виявленими порушеннями, про які зазначено в акті перевірки, результати перевірки контролюючим органом оформлено такими документами:
видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26.10.2016, у якому вимагалося до 31.10.2016 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку;
видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 26.10.2016, яким заборонено виконання будівельних робіт із будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-виставкового залу на вул. Круглоуніверситетській, 2/1 у Печерському районі міста Києва до усунення порушень;
складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26.10.2016.
За наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийнято постанову від 04.11.2016 №13/16/073-1449, якою за порушення пунктів 2.2.1, 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР) та накладено штраф в сумі 65 250,00 грн.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.10.2017 у справі № 826/16932/16, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 18.12.2017 та постановою Верховного Суду від 28.02.2019, позов ТОВ «БЦ Діамант Хол» задоволено частково:
визнано протиправними та скасовано приписи Департаменту з питань ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26.10.2016 та від 09.11.2016;
визнано протиправними та скасовано приписи Департаменту з питань ДАБК про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 26.10.2016 та від 09.11.2016;
визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту з питань ДАБК від 10.11.2016 № 12 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт».
В подальшому, відповідачем, відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку №553 на підставі перевірки виконання вимог приписів Департаменту з питань ДАБК від 26.10.2016 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил замовника ТОВ «БЦ Діамант Хол» та генерального підрядника ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» на об`єкті будівництва - «Будівництво, експлуатація та обслуговування торговельно-виставкового залу на вулиці Круглоуніверситетській, 2/1 у Печерському районі м. Києва», за результатами якої складено акт від 09.11.2016.
В акті перевірки від 09.11.2016 зафіксовано, що вимоги приписів від 26.10.2016 не виконано, а саме: не надана документація, оформлення якої передбачено ДБН В.1.2-12-2008 «Будівництво в умовах ущільненої забудови. Вимоги безпеки» (звіти, обстеження, проект моніторингу), проект виконання робіт пред`явлений частково (не надана для розгляду та перевірки графічна частина ПВР), відсутні (не оформляються): загальний журнал робіт, журнал авторського нагляду, акти на закриття прихованих робіт, чим порушено підпункт «а» пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI та пункт 2.2.1, пункт 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».
Також, у ході перевірки контролюючим органом встановлено такі порушення, які зафіксовано в акті перевірки від 09.11.2016:
1) проектом не передбачено будівництво паркінгу та гостьової автостоянки, у тому числі для автомобілів інвалідів та місця відстою велосипедів зі спеціальним обладнанням за рахунок відведеної території для тимчасового зберігання автотранспорту, чим порушено пункт 11 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки;
2) фактично проїзд до дворової частини запроектованої будівлі передбачено через арку між будинками №2/1 та №4 на вулиці Круглоуніверситетській у Печерському районі м. Києва, ширина якої менша ніж 3,5 м (а також враховуючи лист-додаток Головного Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві від 15.06.2016 №65/1/5061, який надійшов із зверненням громадянина ОСОБА_1 та інших, у якому наведено, що споруда, встановлена біля будинку по АДРЕСА_1 , перешкоджає проїзду пожежної техніки до житлового будинку АДРЕСА_2 , чим порушено пункт 7.27 (примітка 1), пункт 2 додатку 3.1 (протипожежні вимоги) ДБН 360-92** «Містобудуванню планування і забудова міських і сільських поселень»;
3) замовником не забезпечено здійснення науково-технічного супроводу, чим порушено вимоги ДБН В 1.2-5:2007 «Науково-технічний супровід будівельних об`єктів»; на об`єкті будівництва відсутній проект виконання геодезичних робіт (ПВГР) та проект моніторингу, чим порушено пункт 4.8 ДБН В.1.3-2:2010 «Геодезичні роботи у будівництві»;
4) проектна організація ТОВ «Дан Проект» передала ТОВ «БЦ Діамант Хол» проектну документацію для виконання будівельних робіт на об`єкті, розроблену з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, чим порушено статтю 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV), абзац перший частини першої статті 31 Закону № 3038-VI, а тому замовником будівництва затверджено проектну документацію, яка суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням, чим порушено статтю 23 Закону № 687-XIV.
На підставі зазначеного акта перевірки відповідачем видано позивачу:
припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 09.11.2016, яким вимагається усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку;
припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 09.11.2016, в якому вимагається з 09.11.2016 заборонити виконання будівельних робіт із будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-виставкового залу на вул. Круглоуніверситетській, 2/1 у Печерському районі міста Києва до усунення порушень;
складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 09.11.2016.
За наслідками розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем винесено постанову від 17.11.2016 №24/16/073-1962, якою за порушення підпунктів «а», «б» пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI, пункту 2.2.1, пункту 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону 208/94-ВР із застосуванням частини дев`ятої статті 2 цього Закону та накладено штраф в сумі 130 500,00 грн.
Вважаючи протиправними та такими, що прийняті з грубим порушенням вимог чинного законодавства приписи та постанови про накладення штрафів, ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із протиправності припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26.10.2016, виданого ТОВ «Імперія люкс ЛТД», який є ідентичним припису, виданому замовнику - ТОВ «БЦ Діамант Хол», який було визнано протиправним та скасовано в судовому порядку у справі № 826/16932/16, обставини встановлені у якій про те, що документи, вказані відповідачем як ненадані в оскаржуваних приписах, листами №073/607 та №073/633 були подані замовником будівництва - ТОВ «БЦ Діамант Хол» відповідачу для перевірки, є преюдиційними для цієї справи.
12. Ухвалюючи додаткову постанову про стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту з питань ДАБК на користь ТОВ «Імперія Люкс ЛТД» судових витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000 грн суд апеляційної інстанції виходив з принципу співмірності та розумності судових витрат, враховуючи всі аспекти та складність справи.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Касаційна скарга відповідача на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2019, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 мотивована, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій не враховано того, що на момент проведення перевірки, результати якої оспорюються у цій справі, дія Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не розповсюджувалась на здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, у зв`язку з чим у відповідача не було обов`язку повторно перевіряти об`єкт будівництва за адресою: м. Київ, вул. Круглоуніверситетська, 2/1. При цьому відповідач вказує на те, що судам попередніх інстанцій не надано оцінки тому факту, що на час перевірки на об`єкті будівництва відсутній проект виконання робіт, не була оформлена виконавча документація та виробнича документація (загальний журнал робіт, журнал авторського нагляду, спеціальні журнали, акти на закриття прихованих робіт). Також Департамент з питань ДАБК зазначає, що факти, встановлені судовими рішеннями у справі № 826/19672/16 не мають безпосереднього відношення до обставин справи, яка розглядається та не можуть мати прецедентного значення.
14. Касаційна скарга відповідача на додаткове судове рішення суду апеляційної інстанції мотивна тим, що стягнення з Департаменту з питань ДАБК на користь позивача судових витрат на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000, 00 грн не є співмірним з фактичними обставинами, враховуючи складність справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг), зокрема часу та обсягу.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-XII) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
18. Статтею 6 Закону №2780-XII визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, цього Закону, законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.
19 Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у статті 7 Закону №2780-XII, за змістом якої таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.
20. Так, у відповідності з положеннями частин першої, другої статті 10 Закону №687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
21. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
22. В свою чергу, абзацом четвертим статті 3 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
23. Частинами першою, другою, пунктами 1, 2 частини четвертої статті 41 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
24. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону та видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (частина четверта статті 41 Закону №3038-VI).
25. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності, визначає Порядок № 553.