ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа № 380/3269/20
адміністративне провадження № К/9901/42723/21, №К/9901/38013/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку спрощеного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 380/3269/20
за позовом ОСОБА_1
до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - Первинної профспілкової організації працівників у Львівській митниці професійної спілки працівників митних органів України,
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Галицької митниці Держмитслужби
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Большакової О.О., суддів: Затолочного В.С., Качмара В.Я.,
та додаткову постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Большакової О.О., суддів: Затолочного В.С., Качмара В.Я.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської митниці ДФС (далі - відповідач-1), Галицької митниці Держмитслужби (далі - відповідач-2), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Первинної профспілкової організації працівників (далі - третя особа), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ "Про звільнення ОСОБА_1 " від 13 квітня 2020 року №141-о із займаної посади, на підставі якого позивача 15 квітня 2020 року було звільнено з роботи;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді державного інспектора митного поста "Мостиська-залізничний" Львівської митниці ДФС з 15 квітня 2020 року на підприємстві, в яке реорганізована Львівська митниця ДФС;
1.3. стягнути з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 квітня 2020 року до дня ухвалення судового рішення, виходячи зі середньоденної заробітної плати 347,67 грн, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року №100;
1.4. стягнути з відповідачів солідарно на користь ОСОБА_1 усі судові витрати, до яких входять витрати на правничу допомогу адвоката, попередня оплата за послуги якого становить 30000,00 грн.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає наказ про його звільнення з посади незаконним, прийнятим з порушенням процедури звільнення, передбаченої положеннями Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) та Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Так, позивач указав на те, що його звільнено з посади без перевірки можливості переведення на іншу посаду, оскільки відповідачами не виконано вимоги закону щодо пропонування йому вакантних посад для переведення в час дії попередження про наступне вивільнення. При цьому, на переконання позивача, взагалі не існувало підстав для звільнення, оскільки фактично мало місце лише перейменування державних органів і відповідних посад із збільшенням штатної чисельності працівників. Крім того, позивач наголосив на тому, що при його звільненні з посади державної служби відповідачем не було отримано згоди первинної профспілкової організації, що, на переконання позивача, є приводом для висновку про безумовну незаконність його звільнення.
2.1. Позивач також звертає увагу, що його було попереджено про наступне вивільнення з 13 квітня 2020 року, однак він продовжував працювати на посаді до 15 квітня 2020 року, у зв`язку з чим уважає таке попередження фактично відкликаним роботодавцем. Крім того, позивач звертає увагу, що його попередження про наступне вивільнення в зв`язку з реорганізацією мало місце (10 березня 2020 року), коли сплив строк для реорганізації, визначений наказом ДФС України від 25 листопада 2019 року №30-рг і такий строк ще не було продовжено, тобто будь-які дії у межах реорганізації в цей час, на думку позивача, були протиправними.
2.2. Окремо позивач наголошує, що спірний наказ про його звільнення не містить належним чином окресленої підстави для звільнення позивача як у частині нормативних підстав, що проявилося у відсутності їх конкретизації в спірному наказі відповідно до норми чинного законодавства, так і в частині фактичних підстав.
2.3. Крім того, позивач уважає, що його звільнення відбулося із порушенням актуальної заборони звільнення працівників під час карантину через поширення інфекційної хвороби COVID-19.
3. Заперечуючи проти задоволення позову, відповідачі у відзивах на позовну заяву підкреслили, що спірні правовідносини регулюються спеціальним нормативно-правовим актом - Закон № 889-VIII, а загальні норми законодавства про працю поширюється на державних службовців лише в частині відносин, не врегульованих спеціальним законом. З огляду на наведене, відповідачі уважали, помилковими доводи позивача щодо необхідності застосування до спірних правовідносин норм загального трудового законодавства. Так, відповідачі звернули увагу, що статтею 83 Закону № 889-VIII визначено підстави для припинення державної служби, зокрема, можливість її припинення за ініціативою суб`єкта призначення. При цьому, пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII передбачено, що державна служба може бути припинена у зв`язку із скороченням чисельності та штату державних службовців, скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу. На підставі наведеного відповідачі доводили, що звільнення позивача, враховуючи те, що у цьому випадку відбувалася реорганізація державного органу (яка є окремою, самостійною та достатньою підставою для прийняття рішення про припинення державної служби), базувалося на приписах закону.
3.1. Відповідачі також звернули увагу, що на час прийняття рішення про наступне вивільнення позивача, його попередження про це та фактичного звільнення, норми закону в сфері державної служби не передбачали обов`язку роботодавця щодо працевлаштування працівників, які підлягали звільненню, оскільки частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII передбачено право (а не обов`язок) щодо пропозиції державному службовцю будь-якої вакантної посади державної служби у тому самому державному органі. Крім того, наведена норма також встановлює відсутність обов`язку з отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення державного службовця.
3.2. Заперечуючи проти доводів позивача, відповідачі також указали на помилковість висновку позивача щодо відкликання попередження про наступне вивільнення в силу продовження роботи понад день, який визначений у такому попередженні як день звільнення, оскільки така підстава застосовується лише до випадків звільнення з ініціативи працівника (а не роботодавця).
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.
4. ОСОБА_1 з 1994 року працював на різних посадах у органах митної служби.
4.1. Зокрема, відповідно до наказу від 23 квітня 2019 року №304-о позивач з 01 травня 2019 року був увільнений із посади державного інспектора відділу митного оформлення №2 митного поста «Мостиська» Львівської митниці ДФС та переведений на посаду державного інспектора митного поста «Мостиська-залізничний» Львівської митниці ДФС, де продовжував службу до часу спірного звільнення.
5. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року №1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (далі - Постанова № 1200) вирішено утворити Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу (пункт 1 цієї Постанови).
5.1. Пунктом 2 Постанови № 1200 визначено, зокрема, що Державна митна служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну митну політику, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування митного законодавства. Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов`язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об`єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
6. Постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2019 року № 858 «Про утворення територіальних органів Державної митної служби» (далі - Постанова № 858) утворено, зокрема, Галицьку митницю Держмитслужби та вирішено реорганізувати деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної митної служби за переліком згідно з додатком 2. Зокрема, реорганізовано Івано-Франківську митницю ДФС, Львівську митницю ДФС, Тернопільську митниця ДФС шляхом їх приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
7. На виконання пункту 2 Постанови № 858 видано наказ ДФС України від 25 листопада 2019 року №30-рг «Про реорганізацію митниць ДФС», згідно з пунктом 1 якого розпочато реорганізацію митниць ДФС (зокрема, Львівської митниці ДФС). Пунктом 2 цього наказу утворено комісію з реорганізації Львівської митниці ДФС, а пунктом 4 -визначено строк проведення реорганізації митниць ДФС три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
8. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 14 листопада 2019 року проведена державна реєстрація як юридичної особи Галицької митниці Держмитслужби.
9. 28 листопада 2019 року в Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС.
10. Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Питання Державної митної служби» від 04 грудня 2019 року №1217-р погоджено пропозицію Міністерства фінансів щодо можливості забезпечення здійснення з 08 грудня 2019 року Державною митною службою покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 06 грудня 2019 року №227 «Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України» функцій і повноважень Державної фіскальної служби, що припиняється, з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
10.1. З дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України про початок роботи Державної митної служби України повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби.
11. Наказом керівника комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС від 21 грудня 2019 року № 666 «Про попередження про наступне вивільнення» наказано письмово попередити про наступне вивільнення із займаних посад працівників Львівської митниці ДФС на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України згідно зі списком. Серед переліку працівників, які підлягали попередженню, наявний також позивач (пункт 212 додатку до наказу).
12. Наказом Львівської митниці ДФС від 07 лютого 2020 року №03 «Про скасування наказу Львівської митниці ДФС від 21 грудня 2019 року №666 «Про попередження про наступне вивільнення» із причин відсутності на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжиття заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення та закінчення повноважень голови Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, з огляду на те, що попередження про наступне вивільнення працівникам не було вручено, наказ № 666 було скасовано як нереалізований.
13. Згодом, наказом Львівської митниці ДФС від 10 березня 2020 року №07 «Про попередження про наступне вивільнення», наказано Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі п пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України згідно списку, що додається. У пункті 173 додатку до цього наказу зазначено позивача серед службовців, які підлягали попередженню про наступне вивільнення.
14. Із попередженням про наступне вивільнення ОСОБА_1 ознайомлений 10 березня 2020 року, що засвідчене його особистим підписом, факт чого не заперечуються також і учасниками справи при її розгляді.
14.1. У цьому попередженні вказано про те, що в зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС, відповідно до Постанов № 1200, № 858, з урахуванням особливостей, визначених частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII та частиною шостою статті 49-2 КЗпП України, державний інспектор митного поста «Мостиська-Залізничний» Львівської митниці ДФС ОСОБА_1 попереджається про наступне звільнення зі займаної посади 13 квітня 2020 року на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України. Одночасно позивача проінформовано про відсутність рівнозначної посади або іншої роботи.
15. Наказом Львівської митниці ДФС «Про звільнення ОСОБА_1 » від 13 квітня 2020 року №141-о позивача було звільнено 15 квітня 2020 року з посади державного інспектора митного поста «Мостиська-залізничний» Львівської митниці ДФС відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України на підставі попередження про наступне вивільнення від 10 березня 2020 року.
16. ОСОБА_1 з наказом від 13 квітня 2020 року №141-о про звільнення ознайомлений 15 квітня 2020 року о 10 год 35 хв, коли йому було під підпис вручено копію цього наказу. При цьому, позивач засвідчив свою незгоду зі звільненням.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
17. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
18. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що до спірних правовідносин (стосовно припинення державної служби позивача в митних органах) першочергово застосовуються норми спеціального закону - Закону № 889-VIII. В той же час, застосування загальних норм трудового законодавства допустиме лише в разі неврегулювання відповідних питань спеціальним законодавством або ж прямої вказівки про це в спеціальному нормативному акті. При цьому, конструкція пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, за висновком суду, вказує на те, що реорганізація державного органу (як і будь-яка з інших підстав, що визначена в цьому пункті) є достатньою самостійною підставою для прийняття суб`єктом призначення рішення щодо припинення державної служби по відношенню до відповідних державних службовців (які проходять службу в реорганізовуваних органах - юридичних особах). У контексті наведеного судом першої інстанції на підставі матеріалів справи встановлено, що у цьому випадку мала місце реорганізація Львівської митниці ДФС шляхом приєднання до Галицької митниці Держмитслужби та, відповідно, настала обставина для можливості припинення державної служби за ініціативи роботодавця (суб`єкта призначення) - реорганізація державного органу, як це передбачено пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. При цьому, суд першої інстанції критично оцінив доводи позивача про те, що відповідачем не було з достатньою чіткістю визначено правову підставу для його звільнення з-поміж передбачених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підстав та підкреслив, що зміст рішення про звільнення працівника необхідно оцінювати з урахуванням всіх релевантних обставин, зокрема й рішень щодо реорганізації Львівської митниці ДФС, які є публічними та очевидно відомими позивачеві. Таким чином, визначену відповідачем підставу для звільнення слід пов`язувати саме з реорганізацією відповідного органу, що відповідає пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII. Водночас суд першої інстанції звернув увагу на те, що у попередженні про наступне вивільнення, яке було надане позивачу, чітко й конкретно окреслено, що воно надається, власне, у зв`язку з реорганізацією Львівської митниці ДФС.
18.1. Доводи позивача про те, що його необґрунтовано та без належної оцінки й порівняння з іншими працівниками було включено до переліку осіб, які повинні підлягати майбутньому вивільненню суд першої також оцінив критично та указав на те, що таке питання віднесено на розсуд відповідного органу, який реорганізовується, а також пов`язано із рішенням новоствореного органу (Галицької митниці Держмитслужби). Проаналізувавши чинну на момент виникнення спірних правовідносин редакцію Закону № 889-VIII, суд першої інстанції дійшов виноску, що стаття 87 Закону № 889-VIII на час звільнення позивача встановлювала, що процедура звільнення державного службовця та припинення державної служби з підстав реорганізації державного органу не вимагає ані обов`язкового пропонування вакантних посад державної служби, ані обов`язкового погодження з виборним органом первинної профспілкової організації, а відносить це питання виключно до права роботодавця.
18.2. Інші доводи позивача суд першої інстанції також визнав необґрунтованими та зазначив, що питання практичної організації проведення реорганізації юридичної особи, в тому числі й у частині вивільнення її працівників, відноситься до сфери розсуду адміністрації такої особи; чинне законодавство України не містить такої підстави для припинення процесу реорганізації юридичної особи як сплив строку її проведення, який є нічим іншим як формою організаційно-розпорядчого планування відповідного процесу; стаття 38 КЗпП України, на яку покликається позивач, регулює виключно питання розірвання трудового договору, укладеного на невизначений строк, з ініціативи працівника, чого в цьому випадку не відбувалося, а застосування таких норм за аналогією закону є неможливим через відсутність відповідних законодавчих прогалин у певному правовому регулюванні; Постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2020 року № 256 носять рекомендаційний характер і стосуються державних службовців та працівників, які виконують визначену трудовим договором роботу вдома або перебувають у відпустці без збереження заробітної плати на період карантину, однак позивачем не доведено існування таких обставин (виконання ним роботи вдома чи перебування відпустці без збереження заробітної плати на період карантину), а також обов`язкового припису щодо заборони його звільнення в час карантину; результати інспекційних відвідувань Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, проведених Головним управлінням Держпраці у Львівській області, не вказують на існування конкретних обставин щодо порушень чинного законодавства України саме при спірному звільненні позивача і не мають для суду преюдиційного значення для та не можуть наперед обумовлювати рішення суду та впливати на його оцінку дійсних обставин справи.
19. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково.
19.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Львівської митниці ДФС "Про звільнення ОСОБА_1 " від 13 квітня 2020 року №141-о;
19.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді державного інспектора митного поста "Мостиська-залізничний" Львівської митниці ДФС з 16 квітня 2020 року;
19.3. Стягнуто з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 16 квітня 2020 року до 3 червня 2021 року в розмірі: 90486 грн 90 коп (без врахування податків та інших обов`язкових платежів).
19.4. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
20. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення відповідача про звільнення позивача прийнято без конкретизації причин та підстав, а лише містить формальний перелік пунктів передбачених частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII, які за своєю юридичною природою є різними, а тому потребують чіткого правового визначення та диференціації, оскільки відсутність чіткої та однозначної причини звільнення призводить до порушення принципу «правової визначеності», адже загальні формулювання унеможливлюють чітке розуміння підстав звільнення. Отже, посилання відповідача в наказі про звільнення на пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII без зазначення конкретної підстави для звільнення, лише з покликанням на норму закону породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що сам факт реорганізації державного органу, що фактично не потягнув зміни в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи. Оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були наявні вакантні посади, в тому числі ті, що позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідачем не наведено, його звільнення, за висновком суду апеляційної інстанції, не може бути визнано обґрунтованим, отже оскаржуваний наказ порушує конституційне право позивача на працю.
21. Додатковою постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2021 року стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 судові витрати на правничу допомогу адвоката в розмірі 5000,00 грн.
ІV. Касаційне оскарження
22. 21 жовтня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу Галицької митниці Держмитслужби на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 червня 2021 року, у якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін.
23. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20, а саме щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, у редакції Закону України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-IХ, який полягає у тому, що вжите у ній слово «може», означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.