ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/5976/19
адміністративне провадження № К/9901/24331/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/5976/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ»
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
третя особа Державна архітектурно-будівельна інспекція України
про скасування акту, протоколу, припису та постанов
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 (колегія у складі: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Беспалова О.О., Грибан І.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» (далі - позивач, ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому позивач просив:
- скасувати Акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019;
- скасувати протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №26/19/073-1963 та №27/19/073-1962 від 28.02.2019.
2. Позов обґрунтовано тим, що відповідачем протиправно призначено повторну позапланову перевірку на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.02.2019 №120, не дивлячись на те, що первинна перевірка оскаржена та визнана протиправною в рамках розгляду судової справи №640/2911/19. Окрім того, позивач стверджує, що під час перевірки відповідачем перевищено повноваження щодо перевірки об`єкту будівництва V категорії складності, оскільки проведення такої перевірки належить до повноважень центрального органу виконавчої влади - Державній архітектурно-будівельній інспекції України. Також позивач зауважує, що у направленні на проведення перевірки не зазначено низки питань, що підлягають перевірці, зокрема інформації щодо типу заходу та строків здійснення перевірки Також, під час проведення повторної позапланової перевірки у уповноваженої особи Сороки М.В. був відсутній оригінал направлення від 11.02.2019, проте, він був допущений на об`єкт для проведення перевірки. Позивач зазначав також, що оскаржувані протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також постанова про накладення штрафу не відображають суті подій, ґрунтуються на «сфальшованому» Акті від 28.01.2019, а така підстава, як ненадання документів взагалі не передбачена законодавством для прийняття вказаних документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 адміністративний позов задоволено частково.
Скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019, виданий ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ».
Скасовано постанови Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення на ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.02.2019 №26/19/073-1963 та №27/19/073-1962.
Стягнуто на користь ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) сплачений судовий збір у розмірі 5 763,00 грн.
В решті позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, з посиланням на пункт 8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 17.01.2017 №1817-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» (далі - Закон № 1817-VIII), а також враховуючи, що об`єкт будівництва, щодо якого проводилась перевірка, належить до V категорії складності, вказував на те, що, при проведенні позапланових перевірок, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) перевищив визначені законом повноваження. Крім того, за висновками суду, викладеними у рішенні по справі № 640/2911/19, припис відповідача від 28.01.2019, який передував призначенню позапланової повторної перевірки у даній справі №640/5876/19, не відповідає вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.
5. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи та аргументи позивача щодо скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019 та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №26/073-1963, №27/19/073-1962 від 28.02.2019 є обґрунтованими та підтвердженими належними та достатніми доказами, які містяться в матеріалах справи, отже наявні підстави для задоволення позовних вимог в цій частині.
6. Щодо позовних вимог про скасування Акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019, а також скасування протоколів відповідача про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019 суд першої інстанції зазначив, що такі документи не є актами індивідуальної дії у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не породжують та не створюють для позивача правових наслідків, а лише фіксують певні обставини, а тому не можуть бути скасовані, у зв`язку з чим вказані вимоги підлягають залишенню без задоволення.
7. Рішення суду першої інстанції у вказаній частині позовних вимог апеляційний суд не переглядав, оскільки така відмова не оскаржувалась сторонами під час перегляду справи №640/5976/19 в суді апеляційної інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 01.07.2021 відповідач направив до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021, яка надійшла до Верховного Суду 05.07.2021, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
9. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив, що призначаючи позапланову перевірку Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), діяв в межах наданих повноважень та у спосіб передбачений законодавством, а тому висновки суду першої та апеляційної інстанції щодо порушення відповідачем вимог законодавства щодо призначення перевірки та посилання на відповідну практику Верховного Суду є безпідставним та таким, що суперечить фактичним обставинам справи. Судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що на момент проведення позапланової перевірки спірного об`єкта будівництва та складання матеріалів за її результатами, припис Департаменту про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2019 був чинний.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. 05.07.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.07.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
12. Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 у справі за вищевказаним позовом.
13. Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 09.06.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як встановлено судами попередніх інстанції, до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 04.01.2019 надійшла заява Громадської організації «Забудовам НІ» про перевірку вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності України в Солом`янському районі міста Києва по вулиці Борщагівська, 154 в частині проведення реконструкції групи приміщень №72.
15. На підставі зазначеного звернення Громадської організації «Забудовам НІ», наказом директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.01.2019 №36 призначено проведення позапланової перевірки ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час реконструкції групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва.
16. Відповідно до направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 14.01.2019 б/н для здійснення позапланової перевірки реконструкції групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва направлено головного державного інспектора інспекційного відділу №1 управління контролю за будівництвом Сороку М.В .
17. В результаті виходу на об`єкт складено Акт від 28.01.2019 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, яким зафіксовано факт недопуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт - Реконструкція групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва, у зв`язку з чим у той же день складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» зобов`язано усунути виявлені порушення до 11.02.2019, а саме: забезпечити доступ 11.02.2019 об 11:00 годині посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: група приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва для проведення позапланової перевірки, а також надати документи, необхідні для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю.
18. Також, 28.01.2019 головним державним інспектором інспекційного відділу №1 Управління контролю за будівництвом складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та у подальшому за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2019 №5/19/073-1231, якою за порушення пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI), підпункту 1 пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №533 (далі - Порядок №533), ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 57 630 грн.
19. Не погодившись із зазначеними Актом від 28.01.2019, приписом, протоколом та постановою, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із відповідним адміністративним позовом про їх оскарження.
20. Вказані рішення відповідача були предметом спору, за результатами вирішення якого Окружним адміністративним судом м. Києва винесено рішення від 14.05.2019 у справі №640/2911/19, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019. Так, зазначеними рішеннями позов задоволено.
21. Зазначене рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.05.2019 у справі №640/2911/19 залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019, та набрало законної сили.
22. Надалі, з метою виконання вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2019 Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано наказ «Про проведення позапланової перевірки» від 08.02.2019 №120.
23. Суди попередніх інстанцій встановили, що предметом розгляду цієї справи є саме рішення відповідача, прийняті під час повторної позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.02.2019 №120, а саме:
- акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019;
- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019;
- постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.02.2019 №26/19/073-1963, якою на позивача накладено штраф у сумі 115 260, 00 грн та №27/19/073-1962, якою на позивача накладено штраф у сумі 28 815, 00 грн.
24. Вважаючи протиправними вказані акт, протокол, припис та постанови, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно з преамбулою до Закону № 3038-VI, цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
28. За визначенням частини першої статті 41 вказаного Закону, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
29. Також, за змістом частини першої статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: 1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом; 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
30. На виконання вимог статті 41 Закону № 3038-VI Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1 Порядку № 553).
31. Цим же пунктом Порядку № 553 встановлено, що під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
32. У пункті 2 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
33. Об`єктами ж будівництва, в розумінні абзацу п`ятого частини першої статті 4 Закону № 3038-VI є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.