ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2022 року
м. Київ
справа № 200/14558/19-а
адміністративне провадження № К/9901/3543/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Обласного комунального підприємства «Донецьктеплокомуненерго» (далі - ОКП «ДТКЕ») на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 23.09.2020 (прийняте судом у складі судді Троянової О.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Гаврищук Т.Г., суддів: Блохіна А.А., Гайдара А.В.) у справі за позовом ОКП «ДТКЕ» до Сіверської міської ради Бахмутського району Донецької області (далі - Міськрада), виконавчого комітету Сіверської міської ради (далі - Виконком), Постійної комісії з розгляду питань, пов`язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення при виконкомі Сіверської міської ради (далі - Постійна комісія), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , про визнання протиправним та скасування протоколу №5 засідання міжвідомчої комісії з розгляду питань відключення від мереж ЦО та ГВП Сіверської міської ради (далі - Міжвідомча комісія) від 16.07.2019 в частині відключення окремих квартир споживачів від мережі централізованого опалення та встановлення альтернативного (індивідуального) опалення, зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2019 року ОКП «ДТКЕ» звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати протокол Міжвідомчої комісії з розгляду питань відключення від мереж ЦО та ГВП Сіверської міської ради Бахмутського району Донецької області від 25.06.2019 року №5 в частині надання дозволу на відключення будинку по АДРЕСА_1 від мережі централізованого опалення та встановлення індивідуального газового опалення в квартирах споживачів як такий, що не відповідає вимогам статті 4 Закону України «Про теплопостачання» та наказу Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 року №4 «Про затвердження Порядку відключення окремих житлових будинків від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання";
- визнати протиправним та зобов`язати Міжвідомчу комісію з розгляду питань відключення від мереж ЦО та ГВП Сіверської міської ради Бахмутського району Донецької області скасувати виданий третій особі ОСОБА_6 акт про відключення квартири (секції, під`їзду) від внутрішньо будинкових мереж ЦО і ГВП від 25 вересня 2019 року.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року залучено Виконком до участі у справі в якості другого відповідача, та Постійну комісію до участі у справі в якості третього відповідача.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 23.09.2020 у задоволенні позову відмовлено.
Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 16.12.2020 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що за вимогами Закону України «Про житлово-комунальні послуги» , що діє з 10.12.2017, можливе відключення квартири від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води та влаштування системи індивідуального теплопостачання, якщо у багатоквартирних будинках, у яких на день набрання чинності цим Законом не менш як половина квартир та нежитлових приміщень відокремлена (відключена) від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води.
Як встановлено судом та не спростовано позивачем, 5 із 80 власників квартир є споживачами послуг з ЦО та ГВП, які надає ОКП «ДТКЕ».
Висновку про неможливість відключення квартир №№ 30 , 41 , 42 , 57 , 66 по АДРЕСА_1 від централізованого опалення позивачем до Комісії не надавалося.
При цьому, надання одній особі дозволу на відключення від мереж ЦО та ГВП та не надання такого права іншій особі у тому ж приміщенні (багатоквартирному будинку, за наявності 80 квартир, з яких відключено 75, було б порушенням Конституції України, оскільки статтею 24 Конституції України визначено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а відповідно до статті 21 Конституції України усі люди є рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
01.02.2021 ОКП «ДТКЕ» звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове - про задоволення позову.
У скарзі зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Посилається на те, що поза належною увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишено те, що з часу введення в дію Закону України «Про житлово-комунальні послуги» № 2189-VIII, та до моменту набрання чинності (17.09.2019) наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства № 169 від 26.07.2019, був чинний наказ Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 № 4, який передбачав відключення будинку в цілому, а не окремих приміщень.
В зв`язку із зазначеним, вважає, що Міжвідомча комісія при розгляді заяви мешканців окремих приміщень мала враховувати не тільки пункт 7 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2189-VIII, а й пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону, відповідно до якого Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом (тобто в строк до 10.06.2018) має: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити введення в дію нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію цього Закону, з дня введення його в дію; забезпечити в межах своїх повноважень перегляд та скасування нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
На думку позивача, саме із внесенням змін (приведення у відповідність із Законом, скасуванням, прийняттям нових) до діючих підзаконних нормативно-правових актів (як це передбачено Прикінцевими та перехідними положеннями Закону України від 9 листопада 2017 року № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги») законодавець передбачав відключення споживачів окремих квартир та приміщень у житловому будинку від мереж централізованого опалення у встановленому порядку.
Вважає, що спір у цій справі виник у сфері публічно-правових відносин, а його предмет стосується законності рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання ним власних публічно-владних управлінських функцій за наслідками розгляду відповідних письмових звернень громадян стосовно відключення квартир (приміщень) від мереж ЦО і ГВП.
Позивач зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про належність розгляду цієї справи в порядку цивільного судочинства.
Також, позивач вважає, що судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення не враховано висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 02.10.2020 у справі №340/458/19.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.02.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Желєзний І.В., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
Верховний Суд ухвалою від 08.04.2021 відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.12.2021 № 2263/0/78-21 визначено нову колегію суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., справу передано судді-доповідачу.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОКП «ДТКЕ» засноване на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що знаходиться в управлінні Донецької обласної ради. Підприємство здійснює свою діяльність згідно з чинним законодавством України та Статутом ОКП «ДТКЕ».
Метою діяльності позивача, зокрема є виробництво теплової енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії у вигляді пари та гарячої води споживачам у порядку, встановленому законодавством; задоволення потреб ринку у наданні висококваліфікованих послуг (роботах, продукції) власного виробництва.
Мешканці будинку АДРЕСА_1 : ОСОБА_1 (квартира 30 ), ОСОБА_2 (квартира 57), ОСОБА_3 (квартира 42 ), ОСОБА_4 (квартира 66 ), ОСОБА_5 (квартира 41 ) звернулись до міського голови м. Сіверськ із заявами про надання дозволу відключення квартир від централізованого опалення.
25.06.2019 на засіданні Міжвідомчої комісії з розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж ЦО і ГВП, зокрема розглянуто вищезазначені заяви мешканців будинку по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 (кв. 30), ОСОБА_2 ( кв. 57 ), ОСОБА_3 (кв. 42), ОСОБА_4 (кв. 66), ОСОБА_5 (кв. 41) та вирішено надати дозвіл на відключення будинку по АДРЕСА_1 та встановлення в квартирах індивідуального газового опалення.
Вказане рішення оформлене у вигляді протоколу засідання міжвідомчої комісії з розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж ЦО і ГВП №5 від 25.06.2019.
25.09.2019 представником балансоутримувача будинку в особі директора Сіверського міського спеціалізованого комунального підприємства Пшенка О.В., представником виконавця послуг ПП "Донжилсервіс" Шишко Н.М. та власником (наймачем, орендарем) квартири або уповноваженою особою (при відключенні секції, під`їзду) ОСОБА_6 складено акт про відключення квартири (секції, під`їзду) від внутрішньо будинкових мереж ЦО і ГВП, яким підтверджено відключення квартири від внутрішньо будинкових мереж ЦО будинку за адресою: АДРЕСА_1 . Акт затверджено головою міжвідомчої комісії з розгляду питань пов`язаних з відключенням окремих приміщень.
Сіверська міська рада Бахмутського району Донецької області листами від 03.07.2019 №0708/1832, №0708/1833 поінформувала ВО «Лиманськтепломережа» та ПП «Донжилсервіс» відповідно, що розгляд питання відключення будинку АДРЕСА_1 від мережі центрального опалення відбувся на засіданні комісії 25.06.2019.
17.10.2019 виконавчим комітетом Сіверської міської ради Бахмутського району Донецької області прийнято рішення № 238 «Про відключення будинків по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_9 від мереж центрального опалення.
17.10.2019 Виробнича одиниця «Лимантепломережа» обласного комунального підприємства «Донецьктеплокомуненерго» направила до Сіверської міської ради Бахмутського району Донецької області претензію за №1322, в якій, зокрема просила скасувати протокольне рішення засідання міжвідомчої комісії з питань відключення від мереж ЦО і ГВП Сіверської міської ради від 26.05.2019 №5, оскільки вважає надання дозволу на відключення будинку АДРЕСА_1 , яким фактично надано дозвіл на відключення власникам п`яти квартир, таким, що порушує п. 2.1, 2.2 Порядку від 22.11.2005. Вважає порушенням проведення засідання комісії без участі заявників або їх законних представників.
31.10.2019 Сіверська міська рада Бахмутського району Донецької області направила директору ВО «Лимантепломережа» відповідь на претензію, відповідно до якої, зокрема, зазначила, що із 80 квартир будинку АДРЕСА_1 на час засідання комісії централізоване опалення отримували лише 5 квартир. Всі 5 звернень до міської ради і надійшло. Крім того зазначив, що після прийняття рішення, ВО «Лимантепломережа» було направлено листа, однак ВО «Лимантепломережа» проігнорувала необхідність обстеження мереж будинку та встановлення факту відокремлення будинку від мереж ЦО.
Не погоджуючись з протоколом засідання міжвідомчої комісії з розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж ЦО і ГВП №5 від 25.06.2019 та актом про відключення квартири (секції, під`їзду) від внутрішньо будинкових мереж ЦО і ГВП від 25.09.2019, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Так, спірні правовідносини, що виникли регулюються Законом України від 02.06.2005 року № 2633-IV «Про теплопостачання» (далі - Закон № 2633-IV), Законом України від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII "Про житлово-комунальні послуги" (далі - Закон № 2189-VIII), Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 №630 (далі - Правила № 630) та Порядком відключення окремих житлових будинків від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, затвердженим наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 №4 (чинним на час виникнення спірних відносин; зареєстровано в Міністерстві юстиції України 09.12.2005 за № 1478/11758; далі - Порядок № 4).
У статті 1 Закону №2633-IV визначено, що система централізованого теплопостачання - сукупність джерел теплової енергії, магістральних та місцевих (розподільчих) теплових мереж, що об`єднані між собою та використовуються для тепло-забезпечення споживача, населеного пункту, яка включає системи децентралізованого та помірно-централізованого теплопостачання.
Споживач теплової енергії - фізична або юридична особа, яка використовує теплову енергію на підставі договору; суб`єкти відносин у сфері теплопостачання - фізичні та юридичні особи незалежно від організаційно-правових форм та форми власності, які здійснюють виробництво, транспортування, постачання теплової енергії, теплосервісні організації, споживачі, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
Статтею 4 Закону № 2633-ІV встановлено, що проектування, будівництво, реконструкція, ремонт, експлуатація об`єктів теплопостачання, виробництво, постачання теплової енергії регламентуються нормативно-правовими актами, які є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами відносин у сфері теплопостачання.
Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання встановлені статтею 13 Закону № 2633-ІV.
До основних повноважень органів місцевого самоврядування у сфері теплопостачання належать, зокрема, регулювання діяльності суб`єктів відносин у сфері теплопостачання в межах, віднесених до відання відповідних рад; затвердження місцевих програм розвитку у сфері теплопостачання, участь у розробці та впровадженні державних і регіональних програм у цій сфері; затвердження з урахуванням вимог законодавства у сфері теплопостачання проектів містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, схем теплопостачання та іншої містобудівної документації; здійснення контролю за забезпеченням споживачів тепловою енергією відповідно до нормативних вимог; погодження на розміщення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці нових або реконструкцію діючих об`єктів теплопостачання та сприяння розвитку систем теплопостачання на відповідній території.
Відповідно до статті 19 Закону № 2633-ІV споживач або суб`єкт теплоспоживання має право вибирати (змінювати) теплопостачальну організацію, якщо це технічно можливо. Споживач повинен щомісячно здійснювати оплату теплопостачальній організації за фактично отриману теплову енергію.
Положеннями статті 24 Закону № 2633-ІV визначено, що споживач теплової енергії має право на: вибір одного або декількох джерел теплової енергії чи теплопостачальних організацій, якщо це можливо за існуючими технічними умовами.
Основними обов`язками споживача теплової енергії є: своєчасне укладання договору з теплопостачальною організацією на постачання теплової енергії; додержання вимог договору та нормативно-правових актів; забезпечення безпечної експлуатації систем теплоспоживання; споживач теплової енергії несе відповідальність за порушення умов договору з теплопостачальною організацією, відповідних нормативно-правових актів та виконання приписів органів, уповноважених здійснювати державний нагляд за режимами споживання теплової енергії згідно із законом.
01 травня 2019 року введено в дію Закон України від 09.11.2017 року №2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги».
Відповідно до частини другої статті 4 Закону № 2189-VIII до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері житлово-комунального господарства, належать, зокрема, встановлення порядку відключення споживачів від систем централізованого опалення та постачання гарячої води.
Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону № 2189-VIII до повноважень органів місцевого самоврядування належать, зокрема, затвердження та виконання місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та виконанні відповідних державних і регіональних програм.
Частиною першою статті 6 Закону № 2189-VIII визначено, що учасниками правовідносин у сфері надання житлово-комунальних послуг є: 1) споживачі (індивідуальні та колективні); 2) управитель; 3) виконавці комунальних послуг.
Статтею 7 Закону № 2189-VIII визначено коло прав і обов`язки споживачів, зокрема споживач має право у встановленому законодавством порядку відключитися від систем централізованого теплопостачання та постачання гарячої води.
Відповідно до статті 8 цього Закону виконавець комунальної послуги має право, зокрема, звертатися до суду в разі порушення споживачами умов договору.
Пунктом 7 Розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 2189-VIII передбачено, що у багатоквартирних будинках, у яких на день набрання чинності цим Законом не менш як половина квартир та нежитлових приміщень відокремлена (відключена) від мереж централізованого опалення та централізованого постачання гарячої води, власники квартир та нежитлових приміщень, приєднаних до таких мереж, не зобов`язані, але мають право виключно за власним рішенням у встановленому порядку відокремити (відключити) від них свою квартиру чи нежитлове приміщення та влаштувати систему індивідуального теплопостачання (опалення та/або гарячого водопостачання) у такій квартирі чи нежитловому приміщенні.
Не допускається примусове відокремлення (відключення) від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води власників квартир та нежитлових приміщень, приєднаних до таких мереж, у багатоквартирних будинках у разі відокремлення (відключення) від цих мереж інших власників квартир та нежитлових приміщень.
При цьому, як вже зазначалося вище, статтею 24 Закону № 2633-ІV визначено права та основні обов`язки споживача теплової енергії. Так, споживач теплової енергії має право на вибір одного або декількох джерел теплової енергії чи теплопостачальних організацій, якщо це можливо за існуючими технічними умовами.
Питання ж відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води багатоквартирних будинків з ініціативи споживачів безпосередньо врегульовано пунктами 24-28 Правил № 630.
Так, згідно із пунктом 24 цих Правил споживачі можуть відмовитись від отримання послуг з централізованого опалення та постачання гарячої води.
Відключення споживачів від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води здійснюється у разі, коли технічна можливість такого відключення передбачена затвердженою органом місцевого самоврядування відповідно до Закону України "Про теплопостачання" схемою теплопостачання, за умови забезпечення безперебійної роботи інженерного обладнання будинку та вжиття заходів щодо дотримання в суміжних приміщеннях вимог будівельних норм і правил з питань проектування житлових будинків, опалення, вентиляції, кондиціонування, будівельної теплотехніки; державних будівельних норм з питань складу, порядку розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва, а також норм проектування реконструкції та капітального ремонту в частині опалення.
Витрати, пов`язані з відключенням від мережі централізованого опалення та постачання гарячої води, а також встановленням індивідуальних (автономних) систем опалення, відшкодовуються споживачами відповідно до калькуляції, складеної виконавцем (пункт 27 Правил №630).
Споживачі, які встановили у квартирі багатоквартирного будинку індивідуальні (автономні) системи опалення, квартирні засоби обліку теплової енергії, оплачують послуги з централізованого опалення місць загального користування будинку відповідно до методики, що затверджується центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства (пункт 28 Правил №630).
Отже, з системного аналізу наведених вище норм діючого у цій сфері законодавства вбачається, що чинним законодавством України фактично передбачено право споживачів, у тому числі індивідуальних, відмовитись від отримання послуг з централізованого опалення та постачання гарячої води.
Що ж стосується порядку відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води, то з цього приводу колегія суддів зазначає таке.
Так, на виконання вимог пункту 25 Правил №630 наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 22.11.2005 року №4 було затверджено Порядок відключення окремих житлових будинків від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, який визначає процедуру відключення від мереж централізованого опалення та постачання гарячої води житлового будинку при відмові споживачів від послуг ЦО і ГВП.
Відповідно до вимог пункту 1.2 вказаного Порядку №4 для реалізації права споживачів на відмову від отримання послуг ЦО і ГВП орган місцевого самоврядування або місцевий орган виконавчої влади створює своїм рішенням постійно діючу міжвідомчу комісію для розгляду питань щодо відключення споживачів від мереж ЦО і ГВП, призначає голову та затверджує її склад, затверджує положення про роботу комісії.
Засідання постійно діючої міжвідомчої комісії відбуваються у міру потреби, але не рідше одного разу на місяць.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Сіверської міської ради Бахмутського району Донецької області від 22 жовтня 2014 року № 113 затверджено Положення про постійну комісію з розгляду питань, пов`язаних з відключенням від мереж централізованого опалення при виконкомі міської ради (далі - Положення №113).
Пунктом 1 Положення №113 передбачено, що постійна комісія з розгляду питань, пов`язаних з відключенням від мереж централізованого опалення при виконкомі міської ради утворюється для реалізації прав споживачів на відмову від отримання послуг централізованого опалення.
Комісія для виконання покладених на неї завдань: розглядає звернення громадян з питань, пов`язаних з відключенням споживачів від мереж централізованого опалення при відмові споживачів від централізованого теплопостачання, приймає відповідні рішення (пункт 6 Положення №113).