ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2022 року
м. Київ
справа № 826/4911/18
адміністративне провадження № К/9901/21926/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 826/4911/18 за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю "КАДОР ГРУПП", Товариства з обмеженою відповідальністю "Арт Констракшен", Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, треті особи: Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса", про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 (головуючий суддя: Свида Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 (колегія суддів у складі: головуючого судді Градовського Ю.М., суддів: Крусяна А.В., Яковлєва О.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі-позивач, Державіаслужба) звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "КАДОР ГРУПП" (далі- ТОВ "КАДОР ГРУПП", відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю "Арт Констракшен" (далі-ТОВ "Арт Констракшен", відповідач-2), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі- ДАБІ, відповідач-3), Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі- Управління, відповідач-4), треті особи: Державне підприємство обслуговування повітряного руху України (далі -ДП обслуговування повітряного руху України), Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Одеса" (далі-КП "Міжнародний аеропорт "Одеса"), в якому позивач просив:
- зобов`язати ТОВ "КАДОР ГРУПП" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 за №92;
- зобов`язати ТОВ "КАДОР ГРУПП", ТОВ "Арт Констракшен" знести самочинне будівництво за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8;
- визнати протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8 з Державіаслужбою та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дій Управління архітектури та містобудування щодо видачі декларацій про готовність об`єкта до експлуатації №ОД 143160481246, №ОД 143160481238 та скасувати їх;
- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 06.12.2016 №01-06/1223 та скасувати їх.
Позов мотивовано тим, що органи ДАБІ і Управління архітектури та містобудування при видачі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по об`єкту будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна,8 видали документи без погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. На адресу ТОВ "КАДОР ГРУПП", яке здійснювало будівництво, направлене рішення про припинення будівництва, яке підприємством не виконано. Крім того, враховуючи, що об`єкт будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8 становить загрозу безпеці авіації, інтересів держави, національній безпеці та потребам суспільства, позивач просив суд зобов`язати відповідачів знести самочинне будівництво.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 позов Державіаслужби задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Літературна,8 з Державною авіаційною службою України.
Зобов`язано Управління архітектури та містобудування вчинити дії щодо погодження об`єкта будівництва за адресою: м.Одеса, вул. Літературна, 8 з Державною авіаційною службою України.
У задоволенні іншої частини позовних вимог Державній авіаційній службі України - відмовлено.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що Управління архітектури та містобудування вчинило протиправну бездіяльність, яка полягає у непогодженні спірного об`єкта будівництва з Державіаслужбою та діяло з порушенням норм законодавства. Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відсутні правові підстави для їх задоволення.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.07.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 скасував, ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову Державної авіаційної служби України повністю.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дії Державної авіаційної служби України щодо проведення перевірки приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», складання акту перевірки та прийняття рішення за №92 від 13.02.2018 грубо порушують встановлені чинним законодавством межі контролю та нагляду позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
В серпні 2020 року Державна авіаційна служба України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій позивач просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.01.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22.07.2020 в частині відмови у задоволенні позову, ухвалити нове рішення, яким позов задоволнити в повному обсязі з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого заперечує проти її задоволення в повному обсязі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 15.09.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у відповідності до статті 5 Повітряного Кодексу України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою КМУ за №520 від 08.10.2014, пункту 7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації №796 від 25.10.2005, з метою виявлення порушень вимог погодження будівництва об`єктів на приаеродромній території, Державною авіаційною службою України прийнято наказ за №833 від 2.11.2017 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок».
На підставі зазначеного наказу, у період з 14.12.2017 по 15.12.2017 Державною авіаційною службою України здійснено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому «Одеса» КП "Міжнародний аеропорт "Одеса", за результатами якої складено акт від 15.12.2017.
У вказаному акті відображений висновок контролюючого органу про те, що під час проведення інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому встановлені об`єкти будівництва, які не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, в тому числі, об`єкт будівництва за адресою: м.Одеса, вул.Літературна, 8, замовником та генеральним підрядником будівництва якого виступає ТОВ «КАДОР ГРУПП». Цей об`єкт будівництва знаходиться в радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому «Одеса», його будівництво у відповідності до пункту 147 «Положення про використання повітряного простору України» має бути погоджено з Державіаслужбою.
На підставі встановлених порушень, 13.02.2018 Державною авіаційною службою України прийнято рішення за №92 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території, яким зобов`язано ТОВ «КАДОР ГРУПП» припинити будівництво з моменту винесення даного рішення.
У вказаному рішенні зазначено, що керівнику юридичної особи або уповноваженій ним особі слід звернутися в десятиденний термін до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за вказаною адресою відповідно до «Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації», затвердженого Наказом Мінінфраструктури України за №721 від 30.11.2012. Крім того, зазначено, що у разі невжиття відповідних заходів, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме заходів для припинення будівництва та знесення самочинно збудованого об`єкта з компенсацією витрат, пов`язаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
У зв`язку із невиконанням зазначеного рішення, Державіаслужба звернулась до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).
Тобто, об`єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Суб`єктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
Згідно із пунктом 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Отже, Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Судами встановлено, що аеродром м. Одеси отримав 01.08.2013 сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01.08.2016 та був продовжений до 01.08.2019). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є ПК Міжнародний аеропорт «Одеса», та встановлений клас аеродрому В (4С).
Колегія суддів зазначає, що наділення чинним законодавством Державіаслужбу владними управлінськими повноваженнями, покладає водночас на цей орган обов`язок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При вирішенні спору за позовом Державіаслужби про зобов`язання виконати рішення цього органу, судами має бути надана оцінка правомірності такої вимоги, виходячи з перевірки дотримання суб`єктом владних повноважень як процедури інспекційної перевірки, так і процедури прийняття рішення, а також наявності підстав такої вимоги по суті.
Як було зазначено вище, судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною авіаційною службою України здійснено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому «Одеса» КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», за результатами якої складений акт від 15.12.2017, у якому відображений висновок про виявлення на приаеродромній території об`єктів будівництва, що не погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою за адресою: м. Одеса, вул. Літературна, 8, замовником та генеральним підрядником будівництва якого виступає ТОВ «КАДОР ГРУПП», який знаходиться в радіусі 10 км. від контрольної точки аеродрому «Одеса».
Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення у справі, дійшов висновку про дотримання процедури проведення інспекційної перевірки та надав оцінку фактичним обставинам у справі та встановленим порушенням по суті.
Водночас, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, дійшов протилежного висновку щодо дотримання процедури проведення перевірки та не дослідив обставини справи в частині висновків позивача по суті виявлених порушень.
З висновками суду апеляційної інстанції про порушення процедури проведення інспекційного відвідування, колегія суддів не погоджується, виходячи з наступного.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за №877-V від 5.04.2007 (надалі - Закон №877-V).
Положеннями абзацу 1 частини 1 статті 1 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
У відповідності до частин 1, 2 статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Приписами частини 4 статті 2 Закону №877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6-8, абзацу 2 частини 10, ччастин 13 та 14 статті 4, частин 1 - 4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1 - 4 та 6 статті 7, стстатей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону (частина 5 статті 2 Закону №877-V).
За правилами частини 1 статті 4 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Згідно частини 3 статті 6 Закону №877-V, суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).