ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 червня 2022 року
м. Київ
справа №360/1133/19
адміністративне провадження № К/9901/26831/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року (головуючий суддя: Гайдар А.В., судді: Казначеєв Е.Г., Компанієць І.Д.) у справі № 360/1133/19 за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці у Луганській області про визнання протиправною та скасування постанови,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
19 березня 2019 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі також позивач або ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Луганській області (далі також відповідач або ГУ Держпраці) про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу від 22 лютого 2019 року № ЛГ89/486/АВ/П/ТД-ФС на суму 375 570,00 грн.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці у Луганській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЛГ89/486/АВ/П/ТД-ФС від 22 лютого 2019 року на ФОП ОСОБА_1 у розмірі 375 570 (триста сімдесят п`ять тисяч п`ятсот сімдесят) гривень 00 копійок.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року рішення Луганського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року скасовано, у задоволені адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивач 19 вересня 2019 року направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року та залишити в силі рішення Луганського окружного адміністративного суду від 20 червня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
21 жовтня 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду 31 травня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ФОП ОСОБА_1 у м. Лисичанську здійснює підприємницьку діяльність, основним видом якої є роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
23 січня 2019 року до Головного управління Держпраці у Луганській області надійшло звернення громадянки ОСОБА_3 про порушення стосовно неї законодавства про працю ОСОБА_1 .
На підставі вказаного звернення відповідачем винесено наказ від 28 січня 2019 року № 67 «Про проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 ». Строк проведення встановлено з 29 січня 2019 року по 30 січня 2019 року.
28 січня 2019 року Головним управлінням Держпраці у Луганській області винесено направлення № 01-17/76 на проведення інспекційного відвідування, яке отримано позивачем 29 січня 2019 року.
У відповідності до вищевказаного наказу з 29 січня 2019 року заступником начальника відділу державного нагляду в сфері трудових відносин Управління з питань праці Головного управління Мартинюк М.М. (далі - інспектор праці) розпочато інспекційне відвідування. Того ж дня ФОП ОСОБА_1 надав пояснення щодо ненадання інспектору праці документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування.
29 січня 2019 року у зв`язку з неможливістю проведення інспекційного відвідування з причини створення перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, інспектором праці винесено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування від 29 січня 2019 року №ЛГ89/486-НД та складено вимогу про надання документів № 1 від 29 січня 2019 року, згідно із якою строк проведення інспекційного відвідування зупинено до 30 січня 2019 року. Зазначені документи отримані ФОП ОСОБА_1 29 січня 2019 року.
31 січня 2019 року інспектором праці за результатами інспекційного відвідування складено Акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю № ЛГ89/486/АВ (далі - Акт від 31 січня 2019 року № ЛГ89/486/АВ).
Під час інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 було встановлено порушення ним вимог частини першої статті 21, частини третьої статті 24, статей 29, 50, 70 Кодексу законів про працю України (далі також КЗпП України); Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 413 та пункту 2.21-1 глави 2 Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України та Міністерства соціального захисту населення України від 29.07.1993 № 58.
Уповноваженим особами відповідача були встановлені наступні порушення:
у період з 01 липня 2018 року по 31 липня 2018 року у магазині працювало два найманих працівника ОСОБА_3 та ОСОБА_4 (повідомлення про прийняття на роботу надано ДПІ у м. Лисичанську ГУ ДФС у Луганській області 20 липня 2018 року).
Заяви про прийняття на роботу, звільнення, накази про прийняття на роботу, звільнення, трудові угоди під час проведення інспекційного відвідування надано не було. ФОП ОСОБА_1 були надані письмові пояснення стосовно відсутності документів, які передбачені чинним законодавством.
Під час проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 було надано трудову угоду від 29 січня 2019 року, укладену між ОСОБА_5 та ФОП ОСОБА_1 , у трудовій угоді відсутні підписи працівника та фізичної особи-підприємця. Повідомлення про прийняття на роботу надано до ДПІ у м. Лисичанську ГУ ДФС у Луганській області 29 грудня 2018 року, наказ про прийняття на роботу ОСОБА_5 під час проведення інспекційного відвідування надано не було. Згідно наданого табелю обліку робочого часу працівників у липні 2018 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 працювали з 23 по 31 липня 2018 року;
вимогою від 29 січня 2019 року №1 зобов`язано позивача надати під час проведення інспекційного відвідування посадові інструкції працівників. З цього приводу ОСОБА_1 надав письмові пояснення про відсутність посадових інструкцій;
на підставі письмових пояснень позивача було встановлено, що трудові книжки працівників зберігаються у роботодавця;
згідно вимоги від 29 січня 2019 року ФОП ОСОБА_1 були надані табелі обліку робочого часу працівників з липня 2018 року по січень 2019 року, жодний табель обліку робочого часу не підписаний керівником. У вересні 2018 року ОСОБА_6 працювала щоденно по 8 годин з 17 по 22 включно, з 24 по 29 (включно), вихідні дні 16,23,30 вересня, таким чином тижнева тривалість роботи складала 48 годин.
Позивач відмовився від отримання вказаного Акту, у зв`язку з чим 02 лютого 2019 року документ було надіслано позивачу засобами поштового зв`язку, що в свою чергу підтверджується треком номер 9311301806076, який отримано ОСОБА_1 05 лютого 2019 року.
Станом на 16 годину 08 лютого 2019 року позивачем до ГУ Держпраці підписаний примірник акту надано не було, у зв`язку з чим відповідачем 11 лютого 2019 року був складений Акт про відмову від підпису № ЛГ89/486/ВП.
Того ж дня Головним управлінням Держпраці у Луганській області складено припис про усунення виявлених порушень № ЛГ89/486/АВ/П.
Обидва документи відправлено засобами поштового зв`язку з рекомендованим повідомленням про вручення 11 лютого 2019 року.
08 лютого 2019 року позивач подав зауваження на Акт інспекційного відвідування, які були розглянуті відповідачем 18 лютого 2019 року та того ж дня позивачу направлена відповідь.
08 лютого 2019 року Головним управлінням Держпраці у Луганській області винесено рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ЛГ89/486/АВ/П/ТД та визначено дату на 22 лютого 2019 року об 11 годині 00 хвилин.
Повідомленням від 15 лютого 2019 року відповідач довів до відома позивача про дату розгляду справи та просив забезпечити його участь під час розгляду справи. Вказане повідомлення було відправлено позивачу 16 лютого 2019 року.
22 лютого 2019 року Головним управлінням Держпраці у Луганській області прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЛГ89/486/АВ/П/ТД-ФС, яку позивач отримав того ж дня.
Вказаною постановою, яка є предметом оскарження по даній справі, на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 375 570,00 грн.
При винесенні постанови відповідач керувався статтею 259, абзацом другим частини другої статті 265 КЗпП України; статтею 53 Закону України «Про зайнятість населення», частиною третьою статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пунктом 8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509.
Виявлені під час інспекційного відвідування порушення, на думку відповідача, свідчать про порушення позивачем вимог частини першої статті 21, частини третьої статті 24 КЗпП України, а саме щодо фізичних осіб: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5
IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позивач вважає, що дії відповідача щодо проведення інспекційного відвідування та винесення постанови про накладення штрафу є протиправними, з огляду на те, що з направлення відповідача на проведення інспекційного відвідування № 01-17/76 від 28 січня 2019 року вбачається, що початком інспекційного відвідування було визначено з 29 січня 2019 року по 30 січня 2019 року, тип заходу визначений як позаплановий. В свою чергу згідно статті 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику. Оскільки ФОП ОСОБА_1 здійснює свою господарську діяльність у місті Лисичанськ Луганської області, яке визначено у Переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція згідно з розпорядженням КМУ № 1275-р від 02 грудня 2015 року, а станом на сьогоднішній день Президентом України Указ про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України не приймався, то позивач вважає, що період проведення АТО триває, внаслідок чого проведення будь-яких перевірок відносно нього, як суб`єкта господарювання, є неможливим, та виходить за межі повноважень ГУ Держпраці у Луганській області, що є порушенням прямої норми Конституції України, а саме статті 8 та 19.
Також, за позицією позивача, частина 3 статті 24 КЗпП України дає визначення «фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору» як допуск працівника до роботи без повідомлення територіальним органам ДФС за місцем обліку як платника ЄСВ про прийняття на роботу в порядку, передбаченому постановою КМУ № 413.
Позивач звертає увагу, що за змістом акту інспекційного відвідування, за позицією відповідача, неоформленими працівниками є: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 . Одночасно відповідачем було встановлено, що по всім вказаним працівникам було здійснено направлення повідомлення про прийняття на роботу відповідно до постанови КМУ № 413. Позивач вказує про безпідставність інкримінованого порушення та накладення штрафу на підставі пункту 1 частини 2 статті 265 КЗпП України, оскільки всі працівники були допущені до роботи згідно із вимогами законодавства.
Відсутність письмового трудового договору, як документу, відноситься до сфери «інших порушень вимог трудового законодавства» (пункт 7 частини 2 статті 265 КЗпП України) і тягне за собою інші наслідки, й саме накладення фінансових санкцій в іншому розмірі.
В свою чергу відповідач позов не визнав, надіслав до суду відзив на позовну заяву, в якому останній заперечував проти задоволення даного позову у повному обсязі.
Відповідач зазначив, що посадова особа Головного управління Держпраці при здійсненні заходу державного контролю щодо перевірки дотримання ФОП ОСОБА_1 законодавства про працю діяла у повній відповідності з нормами чинного законодавства України, як стосовно встановлення порушень позивачем, так і відносно дотримання нею (посадовою особою) при здійсненні заходу контролю встановлених чинним законодавством процедур.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що період проведення АТО триває, тому мораторій на проведення перевірок введений статтею 3 Закону України від 2 вересня 2014 року № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (далі також Закон № 1669-VII) продовжує існувати.
За позицією суду першої інстанції, відповідач взагалі не мав права проводити інспекційне відвідування.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що дія статті 3 Закону № 1669-VII не розповсюджується на проведення інспекційних відвідувань органами Держпраці.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що згідно із поясненнями ОСОБА_5 вона працює на підставі трудового договору з 29 грудня 2018 року та отримує заробітну плату щоденно готівкою у розмірі 165 грн, але укладення позивачем з нею трудового договору не підтверджується жодним документом. Зі слів позивача ОСОБА_3 та ОСОБА_4 працюють на випробувальному терміні продавцями з 01 липня 2018 року.
За позицією суду апеляційної інстанції, згідно із вимогами КЗпП України, робота з випробуванням є формою трудових відносин, а відтак допуск ОСОБА_3 та ОСОБА_4 до роботи є порушення КЗпП України. У вказаному випадку допуску зазначених осіб до роботи - роботодавець зобов`язаний оформити працівників на роботу відповідно до вимог статті 24 КЗпП України.
Суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що дії посадових осіб Головного управління Держпраці стосовно винесення припису та постанови про накладення штрафу відповідають вимогам законодавства з питань праці.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачем зазначено, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі №826/8917/17 визнано нечинною постанову КМУ від 29.04.2017 №295 «Деякі питання реалізації статті 295 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Скаржник вважає, що інспекційне відвідування є перевіркою, а тому до спірних правовідносин застосовується положення статті 3 Закону № 1669-VII.
Також позивач погоджується з позицією суду першої інстанції, що звернення працівника стосовно порушення щодо нього законодавства про працю, який вже не працює, не є належною підставою для перевірки.
За позицією скаржника, суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про порушення ним як фізичною особою-підприємцем статей 21 та 24 КЗпП України в частині не оформлення найманих робітників, оскільки працівники були оформлені у встановленому законом порядку в липні 2018 року продавцями консультантами, а до початку роботи, тобто з липня 2018 року до третьої декади 2018 року, дві фізичні особи виконували роботи за цивільно-правовими договорами (договором підряду), а саме виконували роботу за договором про надання послуг (домовились провести поточний ремонт, прибрати в торговій залі, без підпорядкування правилам внутрішнього трудового розпорядку, самі організовували свою роботу і виконували на власний ризик), а тільки після виконання зазначеної роботи, яку прийняв і оплатив, позивач повідомив органи ДФС про прийняття 2-х робітників на роботу.
Водночас стверджує, що відповідач в оскаржуваній постанові зазначає про порушення вимог КЗпП України щодо двох працівників, проте штраф розраховано за три особи.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що доводи, наведені в касаційній скарзі, не містять жодних підстав для скасування постанови суду апеляційної інстанції.
Відповідач погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, вважає рішення суду законним та обґрунтованим.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у відповідності з положеннями частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідач, Головне управління Держпраці у Луганській області є суб`єктом владних повноважень - територіальним органом Державної служби України з питань праці, який забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Постановою КМУ від 26 квітня 2017 року № 295 затверджений Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого (далі також Порядок № 295).
Суд зважає на ту обставину, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 постанову КМУ № 295 визнано нечинною.
Водночас за змістом частини 2 статті 265 КАС України, нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Оскільки, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 не містить жодних застережень з цього приводу, то постанова КМУ № 295 вважається такою, що втратила чинність з дня набрання законної сили цим судовим рішенням, тобто 14 травня 2019 року.
Тому, норми вказаного вище акту Уряду України підлягають застосуванню до спірних правовідносин, як такі, що були чинними на момент їх виникнення.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 420/5895/18, від 10 лютого 2020 року у справі № 1.380.2019.000037, та колегія суддів не вбачає підстав для відступу від нього.
Відповідно до статті 3 Закону № 1669-VІІ органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.