ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 червня 2022 року
м. Київ
справа №809/756/17
адміністративне провадження №К/9901/27195/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом прокуратури Івано-Франківської області в інтересах Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства до Товариства з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС», третя особа - Івано-Франківська обласна рада, про припинення права користування мисливськими угіддями, за касаційною скаргою заступника керівника Львівської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Хобор Р.Б., Затолочного В.С., Сеника Р.П. від 22.09.2020,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2017 року прокуратура Івано-Франківської області в інтересах Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства (далі також позивач) звернулася з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС» (далі також ТОВ «Верховина-ДС», Товариство відповідач), третя особа - Івано-Франківська обласна рада, у якому просила припинити право користування мисливськими угіддями Товариством з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС», надане на підставі рішення сесії Івано-Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006 та договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009.
2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що на підставі вищевказаних рішення Івано-Франківської обласної ради та договору про умови ведення мисливського господарства Товариству надано право користування мисливськими угіддями 12579,4 га терміном на 15 років. Рішенням та угодою передбачено обов`язок товариства здійснювати охорону державного мисливського фонду і для цього сформувати єгерську службу з розрахунку не менше одного єгеря на 7 тис. га лісових угідь і 10 тис. га польових угідь.
3. Позивач зазначав, що за результатами моніторингу стану дотримання вимог законодавства про тваринний світ було встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС», як користувач мисливських угідь, упродовж тривалого часу не виконує обов`язки щодо охорони та відтворення мисливських угідь в частині створення єгерської служби. Ці дії відповідача, на думку позивача, порушують інтерес держави щодо належного використання природних ресурсів.
4. У позовній заяві також вказувалось, що наслідком невиконання обов`язків щодо охорони та відтворення мисливських угідь є, відповідно до статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», припинення користування мисливськими угіддями, шляхом звернення уповноваженого органу до суду з відповідним позовом.
5. Однак, як наголошувалось прокуратурою, на її звернення Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства повідомило позивача про те, що перевірки відповідача щодо дотримання законодавства у галузі мисливського господарства та полювання за 2013-2016 роки не проводило.
6. Вважаючи, що вищевказаним Управлінням допущено бездіяльність щодо захисту інтересів держави, прокуратура наполягала на тому, що має право на звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06.06.2017, позов задоволено повністю, а саме - припинено право користування Товариства з обмеженою відповідальністю «Верховина-ДС» (код 34278508) мисливськими угіддями наданими на підставі рішення Івано-Франківської обласної ради за №87-5/2006 від 08.09.2006.
8. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.09.2020 ухвалене судом першої інстанції судове рішення скасовано, а позовну заяву залишено без розгляду, у зв`язку з тим, що прокуратура Івано-Франківської області, за висновком апеляційного суду, не мала підстав для звернення з цим позовом до суду.
9. Такий висновок апеляційного суду обґрунтовано тим, що у спірних правовідносинах як Державна екологічна інспекція України (її територіальні органи), так і Державне агентство лісових ресурсів України (його територіальні органи) мали повноваження контролювати додержання Товариством вимог щодо запровадження та укомплектованості єгерської служби відповідно до нормативів, встановлених статтею 29 Закону України від 22.02.2000 №1478-III «Про мисливське господарство та полювання».
10. Тобто, згідно з наведеними у оскаржуваній постанові мотивами, Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства є не єдиним, а лише одним із органів, які вправі перевіряти позивача щодо укомплектованості єгерської служби відповідно до вищевказаних нормативів.
11. У зв`язку з цим, апеляційний суд зазначав, що у спірному випадку прокуратура необґрунтовано посилалася на невиконання державним органом своїх обов`язків щодо перевірки дотримання підприємством укомплектованості єгерської служби, якщо ці обов`язки виконав інший орган, який має на це аналогічні повноваження.
12. З огляду на вищевикладене, суд апеляційної інстанції констатував безпідставність тверджень прокуратури про те, що орган, який має контролювати додержання позивачем вимог щодо запровадження та укомплектованості єгерської служби відповідно до нормативів, встановлених статтею 29 Закону України Про мисливське господарство та полювання», не виконав своїх обов`язків у цій сфері, оскільки Державне агентство лісових ресурсів України (його територіальні органи) є лише одним із декількох органів, які здійснюють контроль у сфері порушених прокуратурою питань.
13. Окрім того, апеляційний суд у оскаржуваній постанові відзначав, що Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства відреагувало на лист прокуратури Івано-Франківської області і вчинило дії щодо перевірки відповідача з приводу порушеного прокуратурою питання, а тому, на думку апеляційного суду, вказане Управління не допустило бездіяльності з питань виконання покладених на нього законодавством обов`язків.
14. З цих підстав суд апеляційної інстанції вважав, що у даному конкретному випадку прокуратурою не доведено підстав для представництва інтересів держави у суді, що є підставою для залишення позовної заяви без розгляду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, заступник керівника Львівської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням сесії Івано-Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006 у Богородчанському районі вилучено з користування мисливсько-риболовного виробничого підприємства обласної ради УТМР 12579,4 га мисливських угідь та надано їх в користування ТзОВ «Верховина-ДС» терміном на 15 років.
17. Пунктом 3 вказаного рішення обласної ради передбачено обов`язок ТзОВ «Верховина-ДС» створити спеціалізований підрозділ для ведення мисливського господарства та охорони мисливської фауни згідно з чинним законодавством.
18. В подальшому, на виконання рішення Івано-Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006, між Івано-Франківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства та ТзОВ «Верховина-ДС» укладено договір від 06.07.2009 про умови ведення мисливського господарства.
19. Відповідно до пункту 1.1 Договору та розробленого ТзОВ «Верховина-ДС» проекту організації і розвитку мисливського господарства, товариству передано в користування терміном на 15 років мисливські угіддя площею 12579,4 га вартістю 63289 тис. грн.
20. Згідно з підпунктом «є» пункту 2.1 договору ТзОВ «Верховина-ДС» зобов`язується здійснювати охорону державного мисливського фонду та сформувати єгерську службу з розрахунку не менше 1 єгеря на 7 тис. га лісових угідь і 10 тис. га польових угідь в термін до 01.09.2009 із штатним розписом, який додається користувачем.
21. Листом №309/9/09-19-13-01-21 від 13.04.2017 Головне управління Державної фіскальної служби України в Івано-Франківській області повідомило позивача, що з 1 кварталу 2013 року по 2 квартал 2013 року на підприємстві працював 1 найманий працівник; з 3 кварталу 2013 року по 3 квартал 2014 року у відповідній звітності 1-ДФ наймані працівники не відображені (або звітність не подавалась), в 4 кварталі 2014 року у звітності 1-ДФ відображено 2 працівники, з 1 кварталу 2015 року по 3 квартал 2016 року у звітності 1-ДФ наймані працівники не відображені (або звітність не подавалась), у 4 кварталі 2016 року у звітності 1-ДФ відображено 2 працівники.
22. Листом №04-13/15-10/3103 від 28.04.2017 Управління Держпраці в Івано-Франківській області повідомило позивача, що найманих працівників у період січня-квітня 2017 року у ТзОВ «Верховина-ДС» не було, а директора товариства 06.04.2017 звільнено із займаної посади за власним бажанням.
23. Листом №06-21/24-794 від 27.04.2017 Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства повідомило позивача про те, що при виїзді спеціалістів управління за місцем реєстрації ТзОВ «Верховина-ДС» працівників товариства не виявлено.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
24. У касаційній скарзі прокурор звертає увагу касаційного суду на те, що висновки суду апеляційної інстанції не відповідають правовій позиції, висловленій у постанові Великої Палати Верховного суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, і не враховують усі фактичні обставини цієї справи, не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права.
25. Скаржник наголошує, що єдина особа, яка у 2017 році перебувала у штаті ТзОВ «Верховина-ДС» (директор товариства ОСОБА_1 ) 06.04.2017 була звільнена, та на момент звернення прокурора до уповноваженого державою органу будь-яка статутна (ведення мисливського господарства) чи фінансово-господарська діяльність відповідачем не здійснювалась, іншого способу захисту інтересів держави з метою запобігання настанню невідворотних негативних наслідків для мисливської фауни, її експлуатації та охорони, окрім встановленого статтею 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» (шляхом припинення права користування мисливськими угіддями), на думку прокуратури, застосовано бути не могло.
26. Як зазначено у касаційній скарзі, звертаючись до суду з цим позовом, прокуратура Івано-Франківської області виходила із того, що ТзОВ «Верховина-ДС» у порушення п. 2.2 «є» договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009, пункту З рішення сесії Івано- Франківської обласної ради №87-5/2006 від 08.09.2006 та частини четвертої статті 28, статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» упродовж 2013 - 2016 років був відсутній штат єгерської служби у кількості встановленій Проектом організації та розвитку мисливського господарства ТзОВ «Верховина-ДС» (1 старший єгер та 5 єгерів) та у визначеній вищевказаним Законом мінімальній кількості єгерів (2 штатні одиниці), а у 2017 році у Товаристві взагалі були відсутні єгеря.
27. У касаційній скарзі акцентується увага на тому, що згідно з пунктами 3, 4.3 Положення про обласні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 21.03.2012 №134, та пунктом 2.3 договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009, саме Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства було зобов`язане не менше як один раз на три роки проводити перевірку виконання ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору, його виробничої та фінансово-господарської діяльності в частині організації та ведення мисливського господарства, охорони та відтворення державного мисливського фонду.
28. Зокрема, як вказує скаржник, вищезгадане Управління було зобов`язане контролювати виконання Товариством вимог статей 28, 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», які встановлюють строк упорядкування користувачами мисливських угідь та мінімальної чисельності єгерської служби користувачів мисливських угідь.
29. Водночас, як стверджує заявник касаційної скарги, згідно листа Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства від 27.04.2017 № 06-21/24-794, упродовж 2013-2016 років управлінням не проводились перевірки виконання користувачем мисливських угідь ТзОВ «Верховина-ДС» умов договору від 06.07.2009, що, на думку прокурора, безперечно підтверджує факт нездійснення Управлінням захисту інтересів держави у встановлений законодавством спосіб.
30. Зважаючи на викладене, скаржник переконаний, що звертаючись із даним адміністративним позовом прокурором достатньо обґрунтовано не лише невжиття уповноваженим органом упродовж розумного строку заходів контролю, на що звертає увагу й Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020, а й тривалу (з 2013 року по квітень 2017 року, тобто понад розумні строки) пасивну бездіяльність Управління.
31. Безпідставними, на думку прокурора, є твердження суду апеляційної інстанції про те, що Державна екологічна інспекція України, як інший уповноважений орган державного контролю, у 2014-2016 роках проводила планові перевірки ТзОВ «Верховина-ДС», за результатами яких встановила відсутність порушень товариством вимог щодо створення та укомплектованості єгерської служби у кількості, визначеній статтею 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання».
32. Згідно з наведеними у касаційній скарзі аргументами, саме центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, наділений повноваженнями здійснювати державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання, зокрема, стосовно організації роботи з укладання з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства та контролю за виконанням цих договорів.
33. Окрім цього, звертається увага на приписи пунктів 1, 3, 7 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №521 від 08.10.2014, пунктів 1, 3 Положення про Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України №400 від 12.11.2012, із внесеними змінами №83 від 28.03.2013, відповідно до яких Івано-Франківське обласне управління лісового та мисливського господарства є територіальним органом Державного лісового агентства України та вправі реалізувати повноваження останнього на території Івано-Франківської області у сфері лісового та мисливського господарства.
34. За таких обставин, прокурор стверджує, що цей позов обґрунтовано подано саме в інтересах Івано-Франківського обласного управління лісового та мисливського господарства, у той час як Держекоінспекція не виступала у спірних правовідносинах стороною договору про умови ведення мисливського господарства від 06.07.2009.
35. Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
36. Так, правові, економічні та організаційні засади діяльності юридичних і фізичних осіб у галузі мисливського господарства та полювання визначає Закон України «Про мисливське господарство та полювання», який забезпечує рівні права усім користувачам мисливських угідь у взаємовідносинах з органами державної влади щодо ведення мисливського господарства, організації охорони, регулювання чисельності, використання та відтворення тваринного світу.
37. За визначенням понять, які наведено у статті 1 вищевказаного Закону, упорядкування мисливських угідь - науково обґрунтована оцінка та інвентаризація типів мисливських угідь, видового, кількісного та якісного складу мисливських тварин певного господарства або окремого регіону, розроблення (з урахуванням природних та економічних умов) режиму ведення мисливського господарства з визначенням заходів щодо охорони, раціонального використання, відтворення мисливських тварин, збереження та поліпшення стану угідь.
38. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» державне регулювання у галузі мисливського господарства та полювання здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень.
39. За змістом частини першої статті 6-1 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства у галузі мисливського господарства і полювання, належить, зокрема: подання документів з питань надання у користування мисливських угідь; здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі мисливського господарства і полювання; організація роботи з укладання з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства та здійснення контролю за виконанням цих договорів.
40. За приписами статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» ведення мисливського господарства здійснюється користувачами мисливських угідь.
Не допускається користування мисливськими тваринами та ведення мисливського господарства без оформлення відповідних документів у встановленому цим Законом порядку.
Умови ведення мисливського господарства визначаються у договорі, який укладається між центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, і користувачами мисливських угідь.
Форма договору встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Для потреб мисливського господарства користувачі мисливських угідь мають право у встановленому порядку, за згодою власників або користувачів земельних ділянок, будувати на мисливських угіддях необхідні будівлі та біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне обводнення, здійснювати інші заходи, пов`язані з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок.
Відносини між власниками або користувачами земельних ділянок і користувачами мисливських угідь регулюються відповідними договорами.
41. Положеннями абзацу п`ятого частин першої, абзацу третього частини другої статті 23 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» передбачено, що право користування мисливськими угіддями припиняється у разі систематичного невиконання обов`язків щодо охорони та відтворення мисливських тварин, зобов`язань, обумовлених договором між користувачем мисливських угідь та власником (користувачем) земельних ділянок або центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.
Рішення про припинення права користування мисливськими угіддями, крім випадку закінчення строку користування, приймаються: у випадках, передбачених абзацами п`ятим, шостим частини першої цієї статті, - адміністративним судом за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, або центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, або органів, уповноважених на надання у користування мисливських угідь щодо застосування такого заходу реагування.
42. Окрім цього, відповідно до частини першої статті 28, статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» користувачі мисливських угідь забезпечують їх упорядкування протягом двох років з дня надання таких угідь у користування. З метою охорони мисливських угідь користувачі угідь створюють єгерську службу з розрахунку не менш як один єгер на п`ять тисяч гектарів лісових або десять тисяч гектарів польових чи водно-болотних мисливських угідь.