ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 520/7640/21
провадження № К/9901/46716/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Богодухівський молзавод» до Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області про визнання протиправною та скасування постанови Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області від 31 березня 2021 року № 8, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду, ухвалене 01 липня 2021 року у складі головуючого судді Сліденка А. В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду, прийняту 11 листопада 2021 року у складі колегії суддів: головуючого суді - Чалого І. С., суддів: Ральченка І. М., Катунова В. В..,
І. Суть спору
1. У квітні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Богодухівський молзавод» (далі також - ТОВ «Богодухівський молзавод», Товариство, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області (далі - відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправною та скасувати постанову Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області про накладення штрафу за порушення Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» законодавства про харчові продукти та корми» від 31 березня 2021 року №8, якою застосовано 30 000,00 гривень штрафу.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав, що оскаржуваний правовий акт індивідуальної дії прийнятий без повного з`ясування обставин справи, упереджено, з грубим порушенням права оператора ринку на проведення арбітражного дослідження, за відсутності належних доказів вчинення особою протиправного діяння та всупереч вимогам частини першої статті 17 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» щодо принципів здійснення державного контролю, а тому має істотні і нездоланні недоліки як процедури прийняття, так і результатів вирішення питання про винність.
Наполягав, що відбір зразків продукції протиправно здійснювався у неіснуючого оператора ринку. Стверджував, що не вчиняв того правопорушення, у якому звинувачується органом контролю.
3. Відповідач позовні вимоги не визнав, зазначив що дії Головного управління при здійсненні державного контролю у сфері безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів були законними та здійснювались у порядку, встановленому чинним законодавством України. Наполягав, що факт надання заявником відповіді на припис про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти про посилення контролю за маркуванням продукту та підсилення контролю по технологічному процесу виробництва масла солодковершкового, підтверджує визнання Товариством події скоєння правопорушення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 грудня 2020 року комісією у складі головних спеціалістів відділу безпечності харчових продуктів та ветеринарії Чорнобаївського районного управління Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області у магазині ІНФОРМАЦІЯ_1 ФОП ОСОБА_1 (смт.Чорнобай, Чорнобаївський район, Черкаська область) було здійснено контрольний захід у вигляді відбору зразка масла солодковершкового «Селянське» 73% жиру, вагою 200 гр., ТМ Milker, ТОВ «Богодухівський молзавод», провул. Харківський, 6, м. Богодухів, Харківська область, дата виготовлення - 19 вересня 2020 року, про що складено акт відбору зразків №89.
5. Відповідно до вказаного акту відбору зразків один відібраний зразок був направлений до Черкаської РДПЛ ДПСС м. Черкаси.
6. За результатами випробувань відібраного зразка масла Черкаською регіональною державною лабораторією Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів складено експертний висновок №008391 д.к./20 від 23 грудня 2020 року, відповідно до якого у наданому зразку продукції - масло солодковершкове «Селянське» 73 % жиру ТМ Milker не відповідає за тригліцеридним складом молочного жиру ДСТУ 4399:2005; ДСТУ ІSO 17678:2010.
7. Відповідно до направлення від 14 січня 2021 року №72 начальником Богодухівського районного управління, державним інспектором, державним ветеринарним інспектором Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області Долуду О. І., головним спеціалістом відділу безпечності харчових продуктів та ветеринарної медицини Богодухівського районного управління, державним інспектором, державним ветеринарним інспектором Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області Качкарьовою Ю. В. 20 січня 2021 року було проведено позаплановий захід у формі інспектування ТОВ «Богодухівський молзавод».
8. За результатами проведеного позапланового заходу було складено акт від 20 січня 2021 року №72 (далі по тексту - Акт), відповідно до висновків якого за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю) встановлено наступні порушення: частини другої статті 37 Закону України «Про основні принципи та вимоги щодо безпечності та якості харчових продуктів» щодо вимоги до обігу об`єктів санітарних заходів та маркування продукту; частини першої, третьої та четвертої статті 5 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» щодо наявності на продукті неточної інформації, що не відповідає вимогам ISO 17678:2010; інформації про харчовий продукт, яка вводить в оману споживача; незабезпечення дотримання вимог законодавства щодо надання інформації про харчові продукти. Акт містить відмітку уповноваженої особи позивача про те, що виявленими порушеннями ТОВ «Богодухівський молзавод» не погоджується.
9. 20 січня 2021 року ГУ Держпродспоживслужби в Харківській області було винесено припис №001 з вказівкою на порушення ТОВ «Богодухівський молзавод» положень чинного законодавства, зазначених в Акті від 20 січня 2021 року №72.
10. Також, 20 січня 2021 року у ході проведення вказаного позапланового заходу начальником Богодухівського районного управління, державним інспектором, державним ветеринарним інспектором Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області Долудою О. І. було складено протокол від 20 січня 2021 року №2 (далі за текстом - Протокол), копія якого вручена уповноваженій особі заявника.
11. Відповідно до розділу Протоколу «Інформація про порушення», місцем вчинення порушення вказано: ТОВ «Богодухівський молзавод», пров. Харківський 6, м. Богодухів, Богодухівський район, Харківська область, 62103.
Розділ протоколу «дата та час вчинення порушення» містить інформацію, що порушення вчинене « 20» січня 2021 року, час 14 год. 00 хв.»
Суть порушення відповідно до змісту протоколу полягає в реалізації харчових продуктів, маркування яких не відповідає законодавству, якщо це не створює загрози для життя та/або здоров`я людини або тварини, а саме масла солодковершкового «Селянське» 73% жиру ТМ Milker (виробник: ТОВ «Богодухівський молзавод», адреса потужностей виробництва: провулок 6, м. Богодухів, Харківська область, 62103), яке згідно експертного висновку від 23 грудня 2020 року №008391 за вмістом тригліцеридного складу молочного жиру не відповідає вимогам ДСТУ 4399:2005, ISO 17678:2010 та вводить споживача в оману.
12. Згідно з Протоколом вказаними діями порушено вимоги частини другої статті 37 Закону України «Про основні принципи та вимоги щодо безпечності та якості харчових продуктів», частини першої, частини третьої та частини четвертої статті 5 Закону України «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів», відповідальність за що встановлена пунктом 22 частини 1 статті 65 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин». У протоколі міститься відмітка уповноваженої особи позивача про те, що з виявленими порушеннями ТОВ «Богодухівський молзавод» не погоджується.
13. 22 січня 2021 року заявник листами за №33 звернувся до Головного управління Держпродспоживслужби в Харківський області та Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області.
13.1. Відповідно до вказаних листів заявник просив: провести арбітражне лабораторне дослідження (випробування) (прийняти рішення про проведення арбітражного лабораторного дослідження (випробування)) других відібраних зразків (арбітражних зразків) масла солодковершкового «Селянське» 73% жиру ТМ Milker дата виготовлення 19 вересня 2020 року (акт відбору зразків №89 від 07 грудня 2020 року) на відповідність за фізико-хімічними показниками щодо наявності немолочних жирів (масова частка немолочного жиру) ДСТУ 4399:2005, ISO 17678:2016 в акредитованій уповноваженій референс-лабораторії випробувальний центр Державний науково-дослідний інститут з лабораторної діагностики та ветеринарно-санітарної експертизи; повідомити де на час звернення знаходяться арбітражні зразки вказаного масла; надати відповідні копії актів відбору зразків; надати копії товарно-транспортних та/або видаткових накладних на отримання ФОП ОСОБА_2 масла вказаних партій; надати копії наказу (витягу з наказу) та або розпорядження, направлення на перевірку (інспектування) ФОП ОСОБА_1 спеціалістами Головного управління Держпродспоживслужби в Черкаській області.
14. Листом №17.0-057/2/1386-21 від 28 січня 2021 року Головне управління Держпродспоживслужби в Харківський області повідомило заявника про те, що звертатися з заявою до територіального органу Держпродспоживслужби повинен оператор ринку - тобто ФОП ОСОБА_1 , у якого і було проведено відбір зразків.
15. 26 лютого 2021 року ТОВ «Богодухівський молзавод» направив на адресу Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області пояснення (заперечення) №77 по справі про порушення Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин», в яких посилався на те, що експертний висновок не може бути належними доказами порушення позивачем вказаного Закону через його невідповідність вимогам чинного законодавства та через незабезпечення юридичної та аналітичної відповідності відібраних зразків.
16. 31 березня 2021 року Головним управлінням Держпродспоживслужби в Харківській області винесено постанову №8 про накладенні 30.000,00 гривень штрафу за порушення Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» (далі за текстом - Постанова).
17. Відповідно до вказаної Постанови суб`єктом владних повноважень було виявлено реалізацію харчових продуктів, маркування яких не відповідає законодавству, якщо це не створює загрози для життя та/або здоров`я людини або тварини, а саме - масла солодковершкового «Селянське» 73% жиру ТМ «Milker» (виробник ТОВ «Богодухівський молзавод», адреса потужностей виробництва: провулок Харківський, 6 м. Богодухів, Харківська область, 62103), яке згідно експертного висновку від 23.12.2020р. №008391 д.к./20 Черкаської регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби за вмістом тригліцеридного складу молочного жиру не відповідає вимогам ДСТУ 4399:2005, ISO 17678:2016 та вводить споживача в оману».
18. Згідно з Постановою ТОВ «Богодухівський молзавод» порушено вимоги пункту 3 частини другої статті 37 Закону України від 23 грудня1997 року №771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги щодо безпечності та якості харчових продуктів», частини першої, частини третьої, та частини четвертої статті 5 Закону України від 06 грудня 2018 року №2639-VІІІ «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів», відповідальність за що встановлено пунктом 22 частини першої статті 65 Закону України від 18 травня 2017 року №2042-VІІІ «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» та накладено штраф у розмірі п`яти мінімальних заробітних плат, а саме 30 000,00 гривень.
19. Не погодившись із вказаною постановою про накладення штрафу, позивач звернувся до суду із даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
20. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 1 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року, позов задовольнив.
20.1. Визнав протиправною та скасував постанову Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області №8 від 31 березня 2021 року.
20.2. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Богодухівський молзавод» 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) гривень 00 копійок у якості компенсації витрат на оплату судового збору.
21. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того що, суб`єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не забезпечив дотримання частини другої статті 19 Конституції України, а саме під час реалізації управлінської функції контролю взагалі не з`ясував реальних обставин фактичної дійсності, припустився помилки у тлумаченні змісту належної норми права, надав неправильну кваліфікацію діянню приватної особи, унаслідок чого вчинене управлінське волевиявлення не узгоджується ані з дійсним змістом нормативного регламентування, ані з характером, предметом та наслідками вчинків приватної особи
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
22. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій представник відповідача подав касаційну скаргу, в якій посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень статей 11, 12, пункту 4 частини четвертої статті 66 Закону України від 18 травня 2017 року № 2042-VIII «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» у подібних правовідносинах.
22.1. При цьому, скаржник указує, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а справа має виняткове для нього значення.
22.2. Просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
23. Представник позивача подав відзив на касаційну скаргу в якому посилаючись на необґрунтованість та безпідставність останньої просить залишити скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
24. Згідно зі статтею 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Суспільні відносини з приводу державного контролю у сфері обігу продуктів та кормів, здоров`я та благополуччя тварин, обігу побічних продуктів тваринного походження регламентовано приписами Закону України від 18 травня 2017 року №2042-VIII «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» (далі за текстом- Закон №2042-VIII).
28. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 1 Закону №2042-VIII державний контроль - діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних вимог.
29. Згідно з пунктом 24 частини першої статті 1 Закону №2042-VII оператор ринку - оператор ринку харчових продуктів, оператор ринку кормів, оператор потужностей. Для цілей розділу VII цього Закону до операторів ринку також належить оператор ринку у сфері поводження з побічними продуктами тваринного походження.
30. Пунктом 55 частини першої статті 1 Закону України від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі за текстом - Закон №771/97-ВР) визначено, що оператор ринку харчових продуктів - суб`єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об`єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. До операторів ринку належать фізичні особи, якщо вони провадять діяльність з метою або без мети отримання прибутку та займаються виробництвом та/або обігом харчових продуктів або інших об`єктів санітарних заходів. Оператором ринку також вважається агропродовольчий ринок.
31. Частиною першою статті 17 Закону №2042-VIII передбачено, що державний контроль здійснюється за принципами:
1) пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини перед будь-якими іншими інтересами та цілями у сфері господарської діяльності;
2) рівності прав і законних інтересів усіх операторів ринку;
3) гарантування прав та законних інтересів кожного оператора ринку;
4) об`єктивності та неупередженості здійснення державного контролю;
5) законності;
6) відкритості, прозорості, плановості та системності державного контролю;
7) неприпустимості дублювання заходів державного контролю між компетентним органом, його територіальними органами, державними установами, підприємствами та організаціями, підпорядкованими компетентному органу, органами виконавчої влади та уповноваженими особами;
8) презумпції правомірності діяльності оператора ринку, у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів, або норми одного нормативно-правового акта допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків оператора ринку та/або повноважень компетентного органу, інших осіб, що здійснюють державний контроль;
9) орієнтованості державного контролю на запобігання порушенням законодавства; 10) недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення операторів ринку до відповідальності або застосування примусових заходів;
11) оцінки ризиків та доцільності;
12) дотримання умов міжнародних договорів України.