ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 червня 2022 року
м. Київ
справа № 160/12709/19
адміністративне провадження № К/9901/26918/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головко Олени Миколаївни, яка діє в інтересах Акціонерного товариства "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ",
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021 (колегія у складі суддів Прокопчук Т.С., Шлай А.В., Кругового О.О.)
у справі № 160/12709/19
за позовом Акціонерного товариства "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ"
до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру"
про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування витягів, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У 2019 році Акціонерне товариство "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ" звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру", у якому просило:
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" щодо застосування сукупного коефіцієнта Км3 при формуванні та видачі позивачу витягів: № 03-07/230516/12 від 24.05.2016; № 5/060217/03-07 від 09.02.2017; № 5/020218/03-07 від 06.02.2018;
- визнати протиправними та скасувати витяги № 03-07/230516/12 від 24.05.2016; № 5/060217/03-07 від 09.02.2017; № 5/020218/03-07 від 06.02.2018;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та Державне підприємство "Центр державного земельного кадастру" для обчислення плати за землю в 2016, 2017, 2018, 2019 роках з урахуванням дати виникнення права користування земельними ділянками, сформувати та видати Акціонерному товариству "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ" в установленому порядку, у тому числі через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра, витяги із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, затверджених рішенням Дніпропетровської міської ради від 15.07.2015 № 4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська" та від 27.04.2016 № 5/7 "Про внесення змін до рішення міської ради від 15.07.2015 № 4/65 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська", з наступним сукупним коефіцієнтом Км3 щодо земельної ділянки: 1210100000:09:459:0059 - 0,82;
- у порядку статті 267 Кодексу адміністративного судочинства України встановити контроль за виконанням судового рішення та зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та Державне Підприємство "Центр державного земельного кадастру" подати до суду звіт про виконання судового рішення протягом 10 днів з моменту набрання рішенням законної сили.
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.06.2020 позов задоволено частково:
- визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області щодо застосування сукупного коефіцієнта Км3 при формуванні та видачі АТ "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ" витягів: № 03-07/230516/12 від 24.05.2016; № 5/060217/03-07 від 09.02.2017; № 5/020218/03-07 від 06.02.2018;
- визнано протиправними та скасовано витяги: № 03-07/230516/12 від 24.05.2016; № 5/060217/03-07 від 09.02.2017; № 5/020218/03-07 від 06.02.2018.
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області видати за 2016, 2017, 2018, 2019 роки Акціонерному товариству "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ" нові витяги із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка розташована за адресою: вул. Липова, 1, м. Дніпро, 49124, кадастровий номер 1210100000: 09: 459:0059 - із застосуванням сукупного коефіцієнту Км3 величиною "0,82";
- у порядку статті 382 КАС України встановлено контроль за виконанням судового рішення та зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області подати до суду звіт про виконання судового рішення протягом 10 днів з моменту набрання рішенням законної сили.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021 апеляційну скаргу заінтересованої особи задоволено:
- рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.06.2020 скасовано;
- у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду, Головко Олена Миколаївна в інтересах Акціонерного товариства "ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ" оскаржила її у касаційному порядку. У касаційній скарзі, яка надійшла на адресу суду 22.07.2021, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021 і залишити без змін постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.06.2020.
5. Ухвалою Верховного Суду від 09.08.2021 відкрито касаційне провадження.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з договором оренди землі від 30.10.2006 Дніпропетровська міська рада (орендодавець) надала в строкове платне користування Відкритому акціонерному товариству «Дніпропетровський Втормет» (АТ «ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ») земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: вул. Липова, 1 (Самарський район) і зареєстрована в Державному реєстрі земель за кадастровим номером 1210100000:09:459:0059. Строк дії договору оренди землі 30.10.2006 - 30.10.2021.
7. Нормативну грошову оцінку земель м. Дніпропетровська було проведено розробником документації станом на 01.01.2013.
8. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель складена Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю. М. Білоконя» відповідно до Галузевого стандарту СОУ ДКЗР 00032632-012:2009.
9. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Дніпропетровська пройшла Державну експертизу, про що Державне агентство земельних ресурсів України надало висновок від 03.06.2013 № 341-13.
10. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 26.06.2013 №103/36 «Про проведення нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська» погоджено проект «Нормативна грошова оцінка земель міста Дніпропетровська».
11. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 15.07.2015 №4/65 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель Дніпропетровська» Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська затверджено.
12. Рішенням Дніпропетровської міської ради від 27.04.2016 №5/7 внесено зміни до рішення Дніпропетровської міської ради від 15.07.2015 №4/65 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель Дніпропетровська».
13. Для здійснення плати за землю в 2016 році позивач отримав сформований Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, а саме: витяг № 03-07/230516/12 від 24.05.2016 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:09:459:0059. У якому локальний коефіцієнт Км3 визначено у розмірі - 1,09.
14. Для здійснення плати за землю в 2017 році позивач отримав сформований Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, а саме: витяг №5/06217/03-07 від 09.02.2017 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:09:459:0059, в якому локальний коефіцієнт Км3 визначено у розмірі - 1,09.
15. Для здійснення плати за землю в 2018 році позивач отримав сформований Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, а саме: витяг №5/020218/03-07 від 06.02.2018 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки з кадастровим номером 1210100000:09:459:0059, у якому локальний коефіцієнт Км3 визначено у розмірі - 1,09.
16. У зв`язку з виникненням сумніву та з метою підтвердження правомірності розрахунку локального коефіцієнту Км3, який вказано у витягах, позивач звернувся із заявою до Державного підприємства «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО» (далі по тексту - Інститут) та уклав з останнім договір № 573-07-Р-2-2019 від 19.06.2019.
17. Згідно акту №126 від 04.07.2019 Інститут надав аналіз нормативної грошової оцінки земель, виконаний за договором № 573-07-Р-2-2019 від 19.06.2019.
18. За наслідками наукового аналізу розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки АТ «ІНТЕРПАЙП ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ВТОРМЕТ», розташованої за адресою: вул. Липова, буд. 1, Інститут надав висновок про те, що не було враховано декілька локальних факторів, які знижують коефіцієнт Км3. Території ділянок знаходяться під впливом декількох локальних факторів, які проявляються на даній земельній ділянці. Кожен з цих локальних факторів оцінюється певним коефіцієнтом. Згідно схем прояву локальних факторів, територія ділянки розташована:
- в санітарно-захисній зоні - 0,85 ;
- в ареалі забруднення грунтів - 0,93;
- у зоні магістралей підвищеного місто формуючого значення - 1,05;
- розташована у прирейковій зоні - 1,04; ділянка не забезпечена централізованим теплопостачанням - 0,95.
Таким чином, із загальної кількості локальних факторів, які мають вплив при грошовій оцінці земельних ділянок, використовується п`ять. Сукупний локальний коефіцієнт Км3 становитиме: Км3 = 0,85 х 0,93 х 1,05 х 1,04 х 0,95 = 0,82.
Ділянка відноситься до категорії «Землі промисловості» і згідно з таблицею 4 «Коефіцієнти, які характеризують функціональне використання земельної ділянки» має коефіцієнт Кф=1,20. Повна грошова оцінка 1 м2 території промислового підприємства з кадастровим номером 1210100000:09:459:0059, з урахуванням коефіцієнта функціонального використання і сукупного локального коефіцієнта Км3 становитиме: Цн.=1208,92 грн. х 0,820 х 1,20 = 1189,58 грн.
Грошова оцінка земельної ділянки (кадастровий номер 1210100000:09:459:0059) площею 35 8126 м2 складе: 1189,58грн./м2=426019527,08 грн.
19. З урахуванням висновку Інституту, позивач вважає, що в порушення ч. 2 ст. 20 Закону України «Про оцінку земель», наказу № 489, при формуванні вищевказаних витягів з технічної документації відповідачем в розрахунок нормативної грошової оцінки земельної ділянки не були враховані окремі локальні фактори, внаслідок чого, показник сукупного коефіцієнту Км3 відрізняється від використаних відповідачем у наданих позивачу у 2016 - 2018 роках витягах.
20. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
21. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що у розрахунках щодо грошової оцінки земельних ділянок, орендарем яких є позивач, не було враховано декілька локальних факторів, які знижують сукупний коефіцієнт Км3. Локальні особливості розташування земельної ділянки в межах економіко-планувальної зони відіграють певне значення при оцінці земельної ділянки і впливають на кінцеву грошову оцінку ділянки. Території ділянок знаходяться під впливом декількох локальних факторів, які проявляються на даній земельній ділянці. Кожний з цих факторів оцінюється певним коефіцієнтом. Із загальної кількості локальних факторів, які мають вплив при грошовій оцінці земельних ділянок використано п`ять, оскільки земельна ділянка розташована: в санітарно-захисній зоні, в ареалі забруднення ґрунтів, у зоні магістралей підвищеного місто формуючого значення, розташована у прирейковій зоні, ділянка не забезпечена централізованим теплопостачанням. Таким чином, сукупний локальний коефіцієнт Км3 становить 0,820. Однак, при формуванні витягу з технічної документації окремі локальні фактори відповідачами не були враховані. Відтак, показники сукупного коефіцієнту Км3 інші, ніж ті, що використані відповідачами у виданих позивачу витягах, інформації, матеріалах, а саме: Км3 у 2016 - 2018 роках становив 1,09. Таке застосування відповідачами сукупного коефіцієнту Км3 призвело до збільшення нормативної грошової оцінки, та відповідно, незаконного росту в 2016 - 2019 роках плати за землю для позивача.
При цьому, положенням про Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, затвердженим наказом Держгеокадастру від 17.11.2016, Статутом Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» не передбачено повноваження відповідачів змінювати або встановлювати дані та показники технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів, яка відповідно до ст. 23 Закону України «Про оцінку земель» затверджується відповідною міською радою.
22. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що при проведенні нормативної грошової оцінки земель міста розробником документації розраховувалися: значення середньої (базової) вартості земель міста; економіко-планувальне зонування території та визначення зональних коефіцієнтів Км2; визначення зон прояву локальних факторів та значень локальних коефіцієнтів Км3. Саме розробник документації робив розрахунки трьох груп рентоутворювальних факторів регіонального, зонального та локального характеру (коефіцієнтів Км1, Км2, Км3), які входять до складу коефіцієнту Км, який, в свою чергу, характеризує місце розташування земельної ділянки (Км).
Витяг з Технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не є рішенням Управління як органу владних повноважень. Це розраховані за допомогою програмного забезпечення дані про земельну ділянку, які є у Державному земельному кадастрі та Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Дніпропетровська. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не розраховується відділом, а формується (розраховується) автоматично за даними Державного земельного кадастру про земельну ділянку з використанням ГІС-технологій та електронних цифрових карт Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Дніпропетровська на дату звернення. Втручання посадових осіб Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області у зміну будь-яких коефіцієнтів, які проставляються у витязі при формуванні витягів, технічно неможливо.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач під час формування витягів не врахував локальні фактори, які мають вплив на грошову оцінку земельної ділянки, що вплинуло на розмір орендної плати, чим порушено права позивача. Таким чином, витяги, що оскаржуються позивачем у цій справі є рішенням суб`єкта владних повноважень, оцінка правомірності прийняття якого надається судом під час розгляду справи.
24. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що позивач у цій справі обрав неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки сукупного коефіцієнту Км3 не вплине на обсяг прав та обов`язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі, оскільки правомірність застосування саме такого коефіцієнта перевіряється (підтверджується або спростовується) під час проведення державної експертизи землевпорядної документації, а не судом.
При цьому належним способом захисту у даній справі є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідача щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідного сукупного коефіцієнту, з яким позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
25. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, адже суд не взяв до уваги доводи позивача та не дослідив обставини справи, а саме:
- суд апеляційної інстанції в порушення частини 1 статті 211 КАС України не дослідив належним чином докази, вирішив, що можливою є перевірка спірних витягів, отриманих Скаржником в період 2016-2018 років, під час державної експертизи технічної документації, яку проведено у 2013 році. Витяг з нормативної грошової оцінки земельної ділянки не відноситься до землевпорядної документації та жодною правовою нормою не передбачено проведення державної експертизи витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки;
- суд апеляційної інстанції не дослідив належним чином технічну документацію, дійшов безпідставного висновку, що витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки «...складається на основі розрахованих у встановленому порядку показників (коефіцієнтів), які визначені у технічній документації». Такий висновок апеляційного суду не ґрунтується на чинних нормативно-правових актах;
- відповідач не пояснив яким чином і на підставі яких даних сформовані показники сукупного коефіцієнту КмЗ при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки Позивача в спірних витягах. При цьому, Відповідач не довів, що локальні фактори згідно з наданим Позивачем аналізу Інституту-розробника не існують та не впливають на значення сукупного КмЗ для земельних ділянок Позивача;
- висновки апеляційного суду про неналежність способу захисту, обраного Позивачем, спростовуються правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в Постанові від 20.06.2018 в справі № 823/902/17 щодо правомірності оскарження витягів.
26. 10.09.2021 надійшов відзив від відповідача 1, в якому останній покликався на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на таке:
- сформований витяг з технічної документації про нормативно-грошову оцінку земельної ділянки №990 від 12.11.2015 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер. Аналогічний висновок сформульовано у постановах Верховного Суду від 12.11.2018 у справі №814/789/17, від 27.11.2018 у справі №817/1819/17, від 17.10.2019 у справі №817/1814/17, від 28.07.2020 у справі №817/1783/17;
- витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки у м.Дніпро відділ формує з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м.Дніпропетровська, яка була розроблена Державним підприємством Український державний науково-дослідний інститут проектування «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя (розробник документації) та затверджена рішенням Дніпропетровської міської ради від 15.07.2015 №4/65 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель Дніпропетровська». Формування витягів відбувається автоматично на підставі програмного забезпечення «НОРМАТИВ+». Саме розробник документації робив розрахунки трьох груп рентоутворювальних факторів регіонального, зонального та локального характеру (коефіцієнтів Км1, Км2, Км3), які входять до складу коефіцієнту Км, який характеризує місцерозташування земельної ділянки (Км). Значення коефіцієнтів установлюються за результатами пофакторних оцінок кожної групи з урахуванням питомої ваги рентоутворювальних факторів у формуванні загального рентного доходу в межах населеного пункту та його економіко-планувальних зон. Всі коефіцієнти обчислені розробником документації та зазначені у Технічній документації з нормативної грошової оцінки земель м. Дніпропетровська. З 01.01.2016 витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку створюються за допомогою автоматизованої системи Державного земельного кадастру;
- з 01.01.2016 витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку створюються за допомогою автоматизованої системи Державного земельного кадастру. Видача витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки - це адміністративна послуга, яку надає відповідач через центр надання адміністративних послуг відповідно до вимог Закону України «Про адміністративні послуги», постанови КМУ від 01.08.2011 № 835 «Деякі питання надання Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальними органами адміністративних послуг» та розпорядження КМУ від 16.05.2014 № 523-р «Деякі питання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг».
- витяг з Технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не є рішенням Управління як органу владних повноважень.
27. 07.10.2021 надійшов відзив від Дніпровської міської ради, в якому остання, погоджуючись з аргументами відзиву відповідача, просить залишити касаційну скаргу без задоволення та оскаржуване рішення без змін.
Покликається на те, що суд першої інстанції взяв до уваги протиправні докази, адже листом ДП «Український науково-дослідний інститут проектування міст «ДНІПРОМІСТО» імені Ю.М. Білоконя від 22.01.2020 №Д-70 повідомило міськраду про те, що складений на замовлення позивача науковий аналіз розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки може розглядатися в якості документу, що носить науково-рекомендаційний характер.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.