ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 червня 2022 року
м. Київ
справа №640/20744/19
адміністративне провадження № К/9901/21467/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.03.2020 (головуючий суддя - О.А. Кармазін)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2020 (головуючий суддя - І.О. Лічевецький, судді - В.П. Мельничук, О.М. Оксененко)
у справі № 640/20744/19
за позовом ОСОБА_1
до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську
про визнання протиправними та скасування висновку, наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
установив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності ОСОБА_1 , затверджений наказом Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську від 08.10.2019 № 84-ОС;
- визнати протиправним та скасувати наказ Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську від 08.10.2019 № 84-ОС про звільнення ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого Першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську з 09.10.2019;
- стягнути з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 09.10.2019 по день прийняття рішення по справі.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує про протиправність висновку оцінювання результатів службової діяльності позивача, оскільки всупереч вимог Типового порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640, завдання і ключові показники для позивача затверджені без обговорення з останнім, а лише були надані для ознайомлення. В частині проведення оцінювання позивач вказує, що бали виставлені з порушенням вимог законодавства, оскільки бал оцінювання визначається за шкалою 1, 2, 3, 4. У висновку повинно наводитись обґрунтування. У той же час, балів з поділом 0,5 чи 2,5, що має місце у даному випадку, законодавством не передбачено. Тому, на переконання позивача, звільнення на підставі негативного результату оцінювання є протиправним.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.03.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2020, адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено у повному обсязі. Визнано протиправними з моменту прийняття та скасовано: висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державного службовця - ОСОБА_1 , затверджений наказом від 08.10.2019 № 84-ОС Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську; наказ Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську від 08.10.2019 № 84-ос «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності ОСОБА_1 », вийшовши у зв`язку з цим за межі позовних вимог; наказ Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську від 08.10.2019 № 85-ос «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді слідчого Першого слідчого відділу (відділ з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську з 09.10.2019. Стягнуто з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 241 095, 18 грн. з вирахуванням при виплаті встановлених податків і зборів.
4. При прийнятті рішень суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідачем не доведено законності та обґрунтованості оскаржуваних рішень, а під час розгляду справи встановлені численні порушення встановлених правил і процедур, формування необґрунтованих та безпідставних висновків, що призвело до порушення прав позивача на працю.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
6. Підстави, на яких подана касаційна скарга відповідач вказує пункти 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідач вказує про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: незастосування адміністративними судами закону, який підлягав застосуванню (статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», статей 44, 87 Закону України «Про державну службу»); неправильне тлумачення адміністративними судами закону (статей 35, 44 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-УІІІ, пунктів 28, 39 Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10.07.2019 №591).
Посилаючись на пункт 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України як на підставу касаційного оскарження заявник вказує про не дослідження судами зібраних у справі доказів. Також скаржник посилається на порушення судами норм процесуального права в частині розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 22.10.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську.
9. Ухвалою Верховного Суду від 31.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. Наказом від 18.12.2018 № 59 ОСОБА_1 призначено на посаду слідчого Першого слідчого відділу (відділ з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, як обрану за конкурсом, з 18.12.2018, з випробувальним строком шість місяців.
11. Присяга державного службовця прийнята 18.12.2018.
12. 29.12.2018 позивача ознайомлено із завданням, ключовими показниками результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В».
13. Відповідно до першого завдання передбачено - розгляд заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та внесення відомостей щодо них до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Ключові показники - своєчасність внесення відомостей про злочин до Єдиного реєстру досудових розслідувань, кількість оскаржених відмов у внесенні відомостей про злочин до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Строк виконання - впродовж 2019 року.
Відповідно до другого завдання - проведення досудового розслідування. Ключові показники - проведення повного та неопередженого розслідування із дотриманням розумних строків; кількість направлених до суду обвинувальних актів у кримінальних провадженнях; кількість скасованих прокурором та судом постанов про закриття кримінального провадження. Строк виконання - впродовж 2019 року.
Третє завдання - здійснення розгляду звернень громадян. Ключові показники - дотримання строків надання відповідей на звернення громадян відповідно до вимог чинного законодавства. Строк виконання - впродовж 2019 року.
14. Наказом від 26.06.2019 № 217-ос з 20.06.2019 позивачці присвоєно 8 ранг державного службовця, як такій, що пройшла випробування та має військове звання старшого лейтенанта.
15. 07.10.2019 сформовано Результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за 2019 рік.
По першому завданню зазначено, що строк фактичного виконання - протягом року. Досягнутий результат - розглянуто 8 заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, кількість оскаржених невідома; випадків несвоєчасного внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань, в порушення положень та вимог статті 214 Кримінального процесуального кодексу України не було. Виставлена оцінка - 2,5. Обґрунтування - слідчим було внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за 14 зверненнями та розпочато відповідних кримінальних проваджень.
По другому завданню також зазначено, що строк фактичного виконання - протягом року. Оцінка - 0,5. Обґрунтування: до суду направлено лише 5 кримінальних проваджень за частиною четвертою статті 407 Кримінального кодексу України; кримінальні провадження за основним напрямком діяльності до суду не спрямовувались, хоча у слідчого знаходилось 76 кримінальних проваджень. Слідчим закрито 21 кримінальне провадження (6 у період з 29 по 30 вересня 2019, з яких скасовано 5 (1 прокурором, 4 судом). Вказівки, надані заступником директора - начальником слідчого відділу та прокурором виконувались не в повному обсязі; строк виконання таких вказівок систематично порушувався без надання обґрунтованих пояснень. По деяким кримінальним провадженням не проводилось жодних слідчих дій та перевірочних дій протягом тривалого часу (від 10 до 15 діб), що відображено у доповідній записці від 18.09.2019 та у довідці від 15.08.2019. Стан здійснення досудового розслідування слідчим неодноразово заслуховувався керівництвом Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську та визнавався незадовільним, а саме: 11.04.2019 та 19.08.2019. За результатами заслуховування слідчому надавались вказівки та рекомендації, однак вказівки слідчим були проігноровані.
По третьому завданню. Строк фактичного виконання - протягом року. Оцінка - 2,5. Обґрунтування - завдання виконано, але потребувало нагадувань і високої міри контролю з боку керівництва Першого слідчого відділу.
16. За результатами оцінювання слідчому ОСОБА_1 встановлено негативну оцінку. Обґрунтування оцінки: більшість завдань були виконані неналежним чином, до виконання завдання державний службовець підійшов формально, що потребувало нагадувань і високої міри контролю з боку керівника. Водночас, при наданні звіту щодо результатів виконання завдання № 1, слідчим надано пояснення без розуміння суті конкретного завдання. Крім того, мало місце порушення слідчим норми трудової дисципліни (акт № 1 від 13.08.2019).
17. Наказом від 08.10.2019 № 84-ос «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності ОСОБА_1 » відповідно до статті 44 Закону України «Про державну службу» затверджено висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності ОСОБА_1 , слідчого Першого слідчого відділу (відділ з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, яка займає посаду державної служби категорії «В».
18. Наказом від 08.10.2019 № 85-ОС «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до пункту 2 частини третьої статті 13 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» та керуючись пунктом 3 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», пункту 9 Порядку надання державним службовцям додаткових оплачуваних відпусток, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 270 звільнено ОСОБА_1 , слідчого Першого слідчого відділу (відділ з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, 08.10.2019 в зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові основи організації та діяльності Державного бюро розслідувань визначає Закон України «Про Державне бюро розслідувань».
21. Частинами першою та другою статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» передбачено, що до працівників Державного бюро розслідувань належать особи рядового і начальницького складу, державні службовці, працівники, які уклали трудовий договір із Державним бюро розслідувань.
Служба в Державному бюро розслідувань є державною службою особливого характеру, що полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України. Час проходження служби в Державному бюро розслідувань зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону.
22. Відповідно до частини п`ятої статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» трудові відносини працівників Державного бюро розслідувань регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців Державного бюро розслідувань поширюється дія Закону України «Про державну службу». Посади державних службовців Державного бюро розслідувань відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
23. Закон України «Про державну службу» визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
24. Відповідно до частин першої-третьої статті 44 Закону України «Про державну службу» результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар`єри.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов`язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу.
25. За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням (частина п`ята статті 44 Закону України «Про державну службу»).
26. Частиною шостою статті 44 Закону України «Про державну службу» передбачено, що у разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).
27. Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України (частина одинадцята статті 44 Закону України «Про державну службу»).
28. Постановою Кабінету Міністрів України від 2.08.2017 № 640 затверджено Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців (далі - Порядок № 640), який визначає процедуру проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. Дія цього Порядку поширюється на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «А», «Б» і «В».
29. Оцінювання проводиться на підставі ключових показників результативності, ефективності та якості службової діяльності держслужбовця, визначених з урахуванням його посадових обов`язків, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції (пункт 8 Порядку № 640).
30. Оцінювання проводиться поетапно: визначення завдань і ключових показників; визначення результатів виконання завдань; затвердження висновку (крім випадків, коли жодне із визначених завдань не підлягає оцінюванню), (пункт 9 Порядку № 640).
31. Додатком 4 до Порядку №640 встановлено Критерії виставлення балів, зокрема: «не підлягає оцінюванню»,« 0»,« 1»,« 2»,« 3»,« 4».
32. У разі отримання державним службовцем негативної оцінки відповідний висновок може бути оскаржений таким державним службовцем (пункт 47 Порядку № 640).
33. Оскарження висновку щодо результатів оцінювання службової діяльності державного службовця, який займає посаду державної служби категорій «Б» або «В», здійснюється відповідно до статті 11 Закону України «Про державну службу». У скарзі державним службовцем зазначаються зауваження до балів за виконання того чи іншого завдання та наводяться факти, які спростовують критерії, що відповідають згаданому балу (пункт 48 Порядку № 640).
34. Відповідно до пункту 49 Порядку № 640 висновок скасовується суб`єктом призначення або судом у частині оцінювання результатів службової діяльності конкретного державного службовця. Зазначений висновок не підлягає скасуванню, якщо допущені процедурні порушення, які не впливають на результати оцінювання.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
35. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
37. Касаційне провадження у справі відкрито на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
38. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідач вказує про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: статті 14 Закону України «Про Державне бюро розслідувань», статей 44, 87 Закону України «Про державну службу».
39. Так, спір у цій справі виник у зв`язку із ухваленням відповідачем висновку про негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності позивача, як державного службовця, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», а також із винесенням на підставі спірного висновку наказу про звільнення позивача.