ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 червня 2022 року
м. Київ
справа №320/7325/19
адміністративне провадження №К/9901/579/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №320/7325/19
за позовом Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль»
до Рахункової палати
про визнання протиправним і скасування рішення,
за касаційною скаргою Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль»
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року
(головуючий суддя Щавінський В.Р.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року (головуючий суддя: Кобаль М.І., судді: Бужак Н.П., Костюк Л.О.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2019 року Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі також - «ДП МА «Бориспіль»», «Підприємство») пред`явило позов до Рахункової палати, в якому просило суд:
- визнати протиправним і скасувати абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України», яким відповідач доручив ДП МА «Бориспіль» - вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г.».
Позов мотивований тим, що Рахунковою палатою проведено аудит ДП МА «Бориспіль» ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений рішенням Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8.
Абзацом четвертим підпункту 5.3 пункту 5 указаного Рішення відповідач доручив ДП МА «Бориспіль» вжити заходів щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої зарплати у 2016, 2017, 2018 роках виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г.».
Позивач стверджує, що нарахування та виплата заробітної плати виконуючому обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль» ОСОБА_1 здійснювалось відповідно до постанов Кабінету міністрів України, Кодексу законів про працю України та згідно штатного розпису Підприємства.
ДП МА «Бориспіль» наголошує на безпідставності висновків відповідача, що ОСОБА_1 було призначено міністром Бурбаком М.Ю. без правових підстав на посаду генерального директора ДП МА «Бориспіль», а у наказі про призначення не встановлено фіксованого розміру посадового окладу. Зауважує також, що ОСОБА_1 перебував на посаді виконуючого обов`язки генерального директора ДП МА «Бориспіль», а на посаду директора Підприємства призначений не був, так як не пройшов за конкурсом на цю посаду.
За таких обставин, позивач вбачає оскаржувану частину рішення Рахункової палати такою, що створює негативні наслідки для Підприємства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, а тому не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»). При цьому, включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Суди також зауважили, що саме об`єкти контролю за результатами розгляду рішень Рахункової палати можуть приймати рішення на виконання рекомендацій (пропозицій) Рахункової палати у межах своєї компетенції. У свою чергу, Рахункова палата у власних рішеннях викладає винятково власну оцінку щодо предмета контролю (аудиту), яка може бути врахована, а може бути не врахована при реалізації об`єктами контролю їх повноважень та здійсненні ними відповідних заходів.
Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що ДП МА «Бориспіль» хибно інтерпретує не лише правову природу оскаржуваного рішення, яке носить рекомендаційний характер, а й зміст рекомендацій Рахункової палати.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ДП МА «Бориспіль» звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У січні 2021 року ДП МА «Бориспіль» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 7 липня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, та прийняти нову, якою позов задовольнити повністю.
В обґрунтування вимог касаційної скарги ДП МА «Бориспіль» зазначило, що вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення Рахункової палати не є актом індивідуальної дії, оскільки не установлює відповідальність для позивача, а також те, що таке рішення носить виключно рекомендаційний характер.
Мотивуючи свою правову позицію, позивач цитує положення статті 36 Закону України «Про Рахункову палату», а саме: що прийняте рішення Рахункової палати за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю. Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи. Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.
Тобто, на переконання скаржника, такими законодавчими положеннями прямо передбачені правові наслідки, які породжує прийняте рішення Рахунковою палатою, а також відповідальність для об`єкта контролю.
До того ж, скаржник звертає увагу на положення статті 41 Закону України «Про Рахункову палату», відповідно до якої Рахункова палата у разі виявлення при здійсненні заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) ознак кримінального або адміністративного правопорушення протягом семи днів повідомляє про них органи Бюро економічної безпеки України та інші відповідні правоохоронні органи. Відповідні правоохоронні органи за наслідками розгляду матеріалів Рахункової палати інформують її про вжиті заходи реагування.
Саме про неправильне тлумачення судами попередніх інстанцій норми матеріального права щодо яких відсутній висновок Верховного Суду, а саме: статей 36, 41 Закону України «Про Рахункову палату», зазначає скаржник в обґрунтування підстав касаційного оскарження.
Верховний Суд ухвалою від 5 березня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Рахунковою палатою проведено аудит ДП МА «Бориспіль» ефективності використання коштів державного бюджету та управління майном державними підприємствами у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, звіт про результати якого затверджений рішенням Рахункової палати від 20 серпня 2019 року №20-8.
За результатами розгляду Рахункова палата встановила ряд порушень, які на думку відповідача, можуть мати ознаки кримінальних правопорушень у частині службової недбалості посадових осіб Міністерства інфраструктури та ДП МА «Бориспіль», зокрема, незаконне нарахування та фактична виплата заробітної плати в.о. генерального директора ОСОБА_1 , за період з 1 січня 2016 року до 23 березня 2017 року, в розмірі: 702 356, 44 грн (пункт 11 описової частини рішення).
У зв`язку з встановленими порушеннями, відповідачем рекомендовано ДП МА «Бориспіль» вжити заходів щодо усунення виявлених під час аудиту порушень і недоліків, зокрема, щодо забезпечення відшкодування незаконно нарахованої та фактично виплаченої заробітної плати у 2016, 2017, 2018 роках в.о. генерального директора ДП МА «Бориспіль» Дихне Є.Г. (абзац четвертий підпункту 5.3 пункту 5 рішення).
Також відповідач поінформував Генерального прокурора України та Національну поліцію України щодо виявлених ознак кримінальних правопорушень для відповідного реагування (пункт 6 рішення).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 20 Закону України «Про Рахункову палату» визначено, що Рахункова палата від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням.
Згідно із частинами першою та другою статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України, здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Державний зовнішній фінансовий контроль (аудит) забезпечується Рахунковою палатою шляхом здійснення фінансового аудиту, аудиту ефективності, експертизи, аналізу та інших контрольних заходів.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про Рахункову палату» аудит ефективності передбачає встановлення фактичного стану справ та надання оцінки щодо своєчасності і повноти бюджетних надходжень, продуктивності, результативності, економності використання бюджетних коштів їх розпорядниками та одержувачами, законності, своєчасності і повноти прийняття управлінських рішень учасниками бюджетного процесу, стану внутрішнього контролю розпорядників бюджетних коштів.
Оцінка продуктивності використання бюджетних коштів передбачає встановлення співвідношення між результатами діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів і використаними для досягнення таких результатів коштами бюджету.
Оцінка результативності використання бюджетних коштів передбачає встановлення ступеня відповідності фактичних результатів діяльності розпорядника та одержувача бюджетних коштів запланованим результатам.
Оцінка економності використання бюджетних коштів передбачає встановлення стану досягнення розпорядником та одержувачем таких коштів запланованих результатів за рахунок використання мінімального обсягу бюджетних коштів або досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів.
Пунктами 1, 8, 11, 15 частини першої статті 7 Закону України «Про Рахункову палату» передбачено, що Рахункова палата здійснює фінансовий аудит та аудит ефективності, зокрема, щодо: проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Вищої ради правосуддя, Генеральної прокуратури України та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету; направляє за результатами заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) обов`язкові для розгляду рішення Рахункової палати; у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення інформує про них відповідні правоохоронні органи; здійснює інші повноваження, визначені законом.
Об`єктами контролю Рахункової палати при виконанні повноважень, визначених частиною першою цієї статті, є державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи, у тому числі закордонні дипломатичні установи України, суб`єкти господарювання, громадські чи інші організації, фонди загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування, Національний банк України та інші фінансові установи (частина друга статті 7 Закону України «Про Рахункову палату»).
Відповідно до статті 34 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту складається акт, у якому зазначаються: фактичний стан справ щодо предмета аудиту, а в разі виявлення фактів порушень законодавства або недоліків ці факти зазначаються з наведенням інформації про акти законодавства, що порушені, а також розмір заподіяних збитків, факти неефективного використання коштів державного бюджету. В акті наводиться перелік документів, інших матеріалів, які перевірялися, аналізувалися, оцінювалися під час здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту.
Керівник контрольної групи несе персональну відповідальність за об`єктивність та обґрунтованість викладених у акті фактів.
Акт підписується керівником контрольної групи, членами контрольної групи та керівником об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадовою особою об`єкта контролю, яка його заміщує).
Примірник підписаного акта надається об`єкту контролю.
За наявності зауважень щодо змісту акта керівник об`єкта контролю (а в разі його відсутності - посадова особа об`єкта контролю, яка його заміщує) підписує такий акт із застереженнями та подає (надсилає) у строк, визначений Регламентом Рахункової палати, але не пізніше п`яти робочих днів, члену Рахункової палати, відповідальному за здійснення аудиту ефективності, фінансового аудиту, аргументовані письмові зауваження стосовно положень акта, з якими не погоджується. Такі зауваження додаються до акта і є його невід`ємною частиною, а також розглядаються членом Рахункової палати під час складання звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
За змістом статті 35 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого є акт (у разі наявності), висновки та рекомендації (пропозиції).
У звіті щодо фінансового аудиту та аудиту ефективності обов`язково наводяться висновки за критеріями, встановленими відповідно частинами третьою та четвертою статті 4 цього Закону.
Звіт підписує та представляє на засіданні Рахункової палати член Рахункової палати, відповідальний за здійснення відповідного заходу державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).
Не пізніш як за сім робочих днів до розгляду на засіданні Рахункової палати проект звіту обговорюється відповідним членом Рахункової палати та уповноваженою посадовою особою об`єкта контролю. У п`ятиденний строк об`єкт контролю може надати письмові зауваження щодо змісту проекту звіту відповідному члену Рахункової палати, який їх розглядає та складає довідку про результати розгляду зауважень. Такі зауваження і довідка додаються до звіту і є його невід`ємними частинами.
Після затвердження на засіданні Рахункової палати звіт надсилається об`єкту контролю.
Вимоги щодо змісту звіту, порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про Рахункову палату» за результатами обговорення на засіданні Рахункової палати звіту, складеного за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), Рахункова палата приймає рішення, яке надсилає разом із відповідним звітом об`єкту контролю.
Вимоги до складання та оформлення рішень Рахункової палати, прийнятих за результатами обговорення звітів, визначаються цим Законом та Регламентом Рахункової палати.
Частиною другою вказаної статті передбачено, що рішення, прийняте за результатами обговорення звіту, підлягає розгляду об`єктом контролю.
Об`єкт контролю у місячний строк інформує Рахункову палату про результати розгляду рішення Рахункової палати, заплановані та вжиті у зв`язку з цим заходи.
Якщо об`єкт контролю не поінформував Рахункову палату про результати розгляду її рішення або якщо Рахункова палата визнала неналежними заходи, заплановані та вжиті об`єктом контролю у зв`язку з її рішенням, Рахункова палата інформує про це відповідні органи влади, а також громадськість через засоби масової інформації.