ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 червня 2022 року
м. Київ
справа №580/534/20
адміністративне провадження № К/9901/7451/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Управління Державної служби з питань праці у Черкаській області
про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Парінова А.Б., Беспалова О.О.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Фізична-особа підприємець ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Управління Державної служби з питань праці у Черкаській області (далі також - відповідач), у якому просив:
визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами Управління Держпраці у Черкаській області №ЧК-548/1448/1НД/СПТД-ФС-245 від 27 листопада 2019 року, якою на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 417 300 гривень.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року позов задоволено.
3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не вживались заходи щодо проведення інспекційного відвідування за адресою, вказаною в направленні: АДРЕСА_1 . Крім того, акт №ЧК548/1448/НФ від 16 жовтня 2020 року не містить відомостей про осіб, у присутності яких відбулась спроба інспекційного відвідування, а відтак, відповідачем не надано належних доказів на підтвердження того, що 16 жовтня 2020 року відбулась спроба проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 , а також не надано належних доказів ознайомлення останнього з направленням на проведення перевірки. Тому, відповідач не мав права приступати до проведення позапланового заходу ФОП ОСОБА_1 , як наслідок, направлення вимоги №ЧК 548/1448/ПД від 16 жовтня 2020 року про надання документів є незаконним, оскільки відповідач не мав права приступати до проведення позапланового заходу контролю, з огляду на викладене, позивач своїми діями не міг створити перешкоди у проведенні інспекційного відвідування, оскільки останнє фактично не відбулось та позивач позбавлений можливості скористатись правом брати участь у його проведенні, або не допустити посадових осіб до проведення перевірки.
4. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року апеляційну скаргу відповідача задоволено, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2020 року скасовано та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.
6. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем створено перешкоди при проведенні заходу державного контролю з питань виявлення факту допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), відповідальність за що передбачена абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України, згідно із актом про неможливість проведення інспекційного відвідування від 13 листопада 2019 року №ЧК 548/1448/1НД, заступником начальника управління Держпраці у Черкаській області Жарковою Мариною Вікторівною 25 листопада 2019 року винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЧК- 548/1448/1НД/СПТД-ФС-245, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф в розмірі 417 300 гривень.
7. Суд апеляційної інстанції при цьому зауважив, що ФОП ОСОБА_1 мав достатньо часу для підготовки і направлення поштою на адресу відповідача зазначених у вимозі документів Через ненадання позивачем витребуваних документів, відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
8. Враховуючи вищезазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про правомірність постанови управління Держпраці у Черкаській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЧК-548/1448/1НД/СПТД-ФС-245 від 27 листопада 2019 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
10. На підтвердження своїх доводів, у касаційній скарзі скаржник вказує, що в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року у вину ФОП ОСОБА_1 ставиться невиконання останнім вимоги Управління Державної служби з питань праці у Черкаській області від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/ПД про витребування копій документів про оформлення трудових відносин із найманими працівниками та вказані дії позивача розцінюються як перешкода проведенню інспекційного відвідування (тобто, недопуск перевіряючих інспекторів відповідача до проведення заходу державного нагляду).
11. Разом з тим, скаржник зазначає, що у згаданій вимозі відповідача від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/ПД встановлено граничний термін виконання - 25 жовтня 2019 року, однак вказаний документ не було вручено своєчасно його адресату - ФОП ОСОБА_1 у термін до 25 жовтня 2019 року. Зазначене унеможливило виконання позивачем вимоги від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/ПД, у строк до 25 жовтня 2019 року.
12. Вказане, на думку скаржника, свідчить про неповне з`ясування судами попередніх інстанцій обставин та неправильне застосування пункту 18 постанови Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» (далі - Постанова №823), у якому зазначено, що у разі відсутності/ненадання документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення та/або надання документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
13. Посилається скаржник і на те, що в наказі відповідача від 15 жовтня 2019 року №1106-Н «Про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 » не наведено жодної із перелічених у статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон №877-V) підстав для проведення позапланового заходу, натомість зазначено службову записку державного інспектора Петухової І.О. від 10 жовтня 2019 року, яка взагалі не підпадає під визначення вказаної норми Закону як підстава для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
14. Також в касаційній скарзі позивач посилається на те, що, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції не врахував правові позиції Верховного Суду, які висловлені у постановах від 22 лютого 2018 року у справі №922/3717/16, від 13 червня 2018 року у справі №820/6755/16, від 20 червня 2018 року у справі №809/1198/17, від 19 жовтня 2018 року у справі №805/3137/17-а, від 21 грудня 2018 року у справі №814/2156/16, від 17 жовтня 2019 року у справі №420/5895/18, від 22 жовтня 2020 року у справі №804/4215/17, від 1 грудня 2020 року у справі №520/8842/18 та від 9 грудня 2020 року у справі №1540/4793/18.
Позиція інших учасників справи
15. 13 травня 2021 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
16. Відповідач зазначає, що ФОП ОСОБА_1 створив перешкоди у проведенні заходів державного контролю з питань виявлення порушень, зазначених у абзаці 2 частини другої статті 265 КЗпП України, а тому правомірно притягнутий до відповідальності спірною постановою відповідача.
17. Відповідач вважає безпідставними доводи касаційної скарги про те, що позивачем не було отримано вимоги від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/ПД та акта про неможливість проведення позапланового заходу, оскільки таке спростовується доказами, які були оцінені судом апеляційної інстанції та знаходяться у матеріалах справи.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
18. Касаційна скарга надійшла до суду 3 березня 2021 року.
19. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи від 3 березня 2020 року для розгляду справи №580/534/20 визначено колегію суддів у складі судді-доповідача Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О. та Чиркіна С.М.
20. Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №580/534/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
21. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 6 грудня 2021 року №15), що унеможливило його участь у розгляді касаційної скарги, призначено повторний розподіл.
22. Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи від 31 травня 2022 року для розгляду справи №580/534/20 визначено нову колегію суддів у складі судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів: Коваленко Н.В. та Стрелець Т.Г.
23. Ухвалою Верховного Суду від 1 червня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 2 червня 2022 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
24. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що службовою запискою головного державного інспектора праці відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів управління Держпраці у Черкаській області Петухової І.О. від 10 жовтня 2019 року повідомлено керівництво про виявлені під час виконання службових повноважень ознаки порушення законодавства про працю щодо неоформлення трудових відносин у ФОП ОСОБА_1 .
25. На підставі вказаної службової записки першим заступником начальника управління Держпраці у Черкаській області Мащенком В.В. прийняте рішення про проведення інспекційного відвідування вказаного суб`єкта господарювання, оформлене наказом від 15 жовтня 2019 року №1106-Н «Про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 ».
26. На підставі наказу від 15 жовтня 2019 року №1106-Н оформлено направлення №1049 від 15 жовтня 2019 року на проведення перевірки в період з 16 жовтня 2019 року по 29 жовтня 2019 року з питань оформлення трудових відносин з найманими працівниками.
27. Місцезнаходженням об`єкта інспекційного відвідування зазначено фактична адреса: АДРЕСА_2 ; юридична адреса: АДРЕСА_1 .
28. Посадовими особами відповідача 16 жовтня 2019 року здійснено виїзд за місцем проведення господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , готель «Orot») для проведення інспекційного відвідування вказаного суб`єкта господарювання з питань оформлення трудових відносин.
29. У зв`язку з відсутністю об`єкта відвідування та уповноваженої ним особи за місцем проведення господарської діяльності ( АДРЕСА_2 , готель «Orot»), а також відсутністю документів ведення яких передбачено законодавством про працю 16 жовтня 2019 року інспектором праці Петуховою Іриною Олександрівною складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 16 жовтня 2019 року № ЧК-548/1448/НД та вимогу про надання документів від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/ПД.
30. Копія направлення від 15 жовтня 2019 року №1049, примірники акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/НД та вимоги про надання документів від 16 жовтня 2019 року № ЧК548/1448/ПД були направленні позивачеві з супровідним листом від 18 жовтня 2019 року №01-10/3303/5637 рекомендованим поштовим відправленням №1800209527677 за адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань: АДРЕСА_1 .
31. Згідно інформації з офіційного сайту АТ «Укрпошта» рекомендоване поштове відправлення №1800209527677 було вручено особисто ФОП ОСОБА_1 25 жовтня 2019 року о 09 год. 30 хв.
32. Окрім того, Черкаська дирекція Акціонерного товариства «Укрпошта» у листі від 17 квітня 2020 року №23-13-Л-4446 повідомила, що згідно облікових даних Укрпошти рекомендований лист №1800209527677, адресований ФОП ОСОБА_1 , вручений адресату (одержувачу) особисто 25 жовтня 2019 року об`єктом поштового зв`язку УМАНЬ 8 з індексом 20308.
33. Однак, у строк зазначений у вимозі, ФОП ОСОБА_1 документів, запитуваних згідно вимоги від 16 жовтня 2019 року № ЧК 548/1448/ПД надано не було, у зв`язку з чим інспектором праці Петуховою Іриною Олександрівною складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 13 листопада 2019 року №ЧК-548/1448/1НД, в якому вказано, що ФОП ОСОБА_1 не надав документи, ведення яких передбачено законодавством про працю, чим створено перешкоди у діяльності відповідача.
34. Відповідачем оформлено супровідний лист №17-07/3533/6066 від 18 листопада 2019 року, в якому повідомляється ФОП ОСОБА_1 , що справа про накладення штрафу буде розглянута протягом 45 днів.
35. Вважаючи, що позивачем створено перешкоди при проведенні заходу державного контролю з питань виявлення факту допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору (контракту), відповідальність за що передбачена абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України, згідно акта про неможливість проведення інспекційного відвідування від 13 листопада 2019 № ЧК 548/1448/1НД, заступником начальника управління Держпраці у Черкаській області Жарковою Мариною Вікторівною 25 листопада 2019 року винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЧК- 548/1448/1НД/СПТД-ФС-245, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф в розмірі 417 300 гривень.
36. Не погоджуючись з такою постановою відповідача, ФОП ОСОБА_1 звернувся з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
37. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
38. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
39. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
40. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
41. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2021 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на таке.
42. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
43. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
44. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
45. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.
46. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
47. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
48. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
49. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
50. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці у Черкаській області.
51. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
52. Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 року №1985-IV (далі - Конвенція №81) та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», визначає Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю від 21 серпня 2019 року №823 (далі - Порядок №823).