ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 червня 2022 року
м. Київ
справа №640/7581/21
адміністративне провадження №К/9901/46972/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року (головуючий суддя - Епель О.В., судді: Грибан І.О., Карпушова О.В.)
у справі №640/7581/21
за позовом ОСОБА_1
до Тринадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора, Київської міської прокуратури
про визнання протиправними та скасування наказу і рішення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку.
I. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Київської міської прокуратури від 10 березня 2021 року №672к про звільнення з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №8 міста Києва та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12 березня 2021 року;
- визнати протиправним та скасувати рішення Тринадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 19 лютого 2021 року №7 про неуспішне проходження атестації;
- поновити його на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури №8 міста Києва, або на рівнозначній посаді з 12 березня 2021 року;
- стягнути з Київської міської прокуратури на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 12 березня 2021 року до моменту фактичного поновлення на роботі.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Київської міської прокуратури від 10 березня 2021 року №672к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №8 міста Києва та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12 березня 2021 року;
Визнано протиправним та скасовано рішення Тринадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 19 лютого 2021 року №7 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Київської місцевої прокуратури №8 міста Києва, або на рівнозначній посаді з 13 березня 2021 року.
Стягнуто зі Святошинської окружної прокуратури міста Києва на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 12 березня 2021 року по день винесення рішення - 28 липня 2021 року.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді та стягнення місячного заробітку за час вимушеного прогулу.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. У поданій касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 28 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 з 26 жовтня 2010 року працював в органах прокуратури міста Києва на посаді прокурора.
7. 19 вересня 2019 року Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» №113-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року.
8. Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації.
9. 04 жовтня 2019 року на сайті Генеральної прокуратури України оприлюднено оголошення про порядок подання прокурорами заяв для проходження атестації.
10. Позивачем на виконання пункту 10 Порядку було подано заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
11. 17 листопада 2020 року наказом Офісу Генерального прокурора №545 «Про створення тринадцятої кадрової комісії» утворено відповідну комісію.
12. Рішенням Тринадцятої кадрової комісії №7 від 19 лютого 2021 року визначено, що прокурор Київської місцевої прокуратури №8 ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора набрав 68 балів, що є меншим прохідного балу - 70 для успішного складання іспиту, а відтак, він не допускається до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички та припиняє участь в атестації. У зв`язку з цим прокурор Київської місцевої прокуратури №8 ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
13. 10 березня 2021 року Київською місцевою прокуратурою видано наказ №672к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Київської місцевої прокуратури №8 міста Києва та органів прокуратури, у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12 березня 2021 року.
14. Також, у наказі міститься посилання про те, що при його виданні відповідач керувався нормами, закріпленими у статті 11 Закону України «Про прокуратуру», підпункті 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».
15. Позивач, вважаючи таке рішення кадрової комісії та наказ протиправними, а своє право на працю - порушеним, звернувся до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.
16. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що при звільненні позивача відповідачем невірно застосовані норми Закону України «Про прокуратуру», оскільки застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону має обов`язковою умовою наявність факту ліквідації, реорганізації, скорочення. У той же час ні реорганізація, ні ліквідація органу прокуратури, де був працевлаштований позивач, не відбулась. Фактично відбулось перейменування юридичної особи, однією із складових системи прокуратури, зокрема, прокуратури міста Києва - на Київську міську прокуратуру. При цьому, не відбулось ані ліквідації, ані реорганізації органу прокуратури та, як наслідок, не відбулось ані ліквідації, ані реорганізації прокуратур, які входили до складу Прокуратури міста Києва, зокрема Київської місцевої прокуратури №8 міста Києва.
17. Посилаючись на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 24 квітня 2019 року у справі №815/1554/17, суд першої інстанції зазначив, що посилання відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» без зазначення конкретної підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
18. Також суд зазначив, що оскаржуване рішення кадрової комісії щодо позивача критеріям обґрунтованості та безсторонності не відповідає, оскільки кадровою комісією не було надано оцінку всім обставинам, що передують прийняттю рішення, зокрема і обставини щодо технічних проблем з використанням програми під час проведення тестування, про що позивачем наголошено в позовній заяві та не спростовано відповідачами.
19. Отже, відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками атестації, мотивів, з яких кадрова комісія дійшла висновку про неуспішне проходження атестації прокурором, слугує підставою для його скасування. У свою чергу, це покладає на кадрові комісії обов`язок обґрунтувати рішення про проходження або не проходження атестації прокурором в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.
20. Апеляційний суд не погодився з висновками суду першої інстанції, скасував його рішення та ухвалив нове, яким в задоволенні позову відмовив.
21. Ухвалюючи таке рішення апеляційний суд виходив з того, що спірне рішення кадрової комісії є обґрунтованим та таким, що містить мотиви його прийняття.
22. Щодо спірного наказу зазначив, що оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, то оскаржуваний наказ виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі позивачем зазначено, що вона подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з яким підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
24. Акцентує увагу на тому, що 04 березня 2020 року він звернувся до голови Тринадцятої кадрової комісії з заявою в якій зазначив, що під час іспиту у сформованих програмою питань ним виявлені питання у розділах Кримінального кодексу України, які за своїм змістом сформовані неточно та некоректно, а тому запропоновані відповіді до питань не відповідають точним приписам закону, та як наслідок вплинули на загальний результат тестування. У зв`язку з чим, просив переглянути сформовані електронною системою питання та відповіді до них, які визнано невірними на відповідність нормам Закону, зарахувавши їх як правильні.
25. Також зазначив, що як установлено судами, вказана заява за її змістом не була розглянута, а відповідач обмежився лише вказівкою на те, що під час проходження тестування прокурори не зверталися до представників кадрової комісії та робочої групи для фіксації технічної несправності комп`ютерної техніки чи програмно-апаратного комплексу у відповідних актах.
26. Крім того, в матеріалах справи відсутні докази того, чи перевірявся при розгляді заяви від 04 березня 2020 року факт некоректної роботи програмно-апаратного комплексу, на якому проводилось тестування, та яке могло би вплинути на формування комп`ютерною програмою некоректних тестових питань.
27. У контексті наведеного скаржник зазначив, що необхідно врахувати вимоги пункту 7 розділу І Порядку №221, відповідно до якого якщо у процесі проходження прокурорами атестації на етапі складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки мали місце технічні проблеми, то такий іспит є таким, що не відбувся з причин незалежних від членів комісії та особи, яка його складала. За таких обставин, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора, якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
28. Відповідна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 03 червня 2021 року у справі №640/9398/20 та від 24 червня 2021 року у справі №280/5009/20, однак суд апеляційної інстанції приймаючи оскаржуване рішення її не врахував.
29. Представник Офісу Генерального прокурора подав відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на необґрунтованість останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
31. Касаційне провадження за касаційною скаргою позивача відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
32. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу правомірності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, звільнення з посади та органів прокуратури на підставі такого рішення.
33. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34. Законом України від 02 червня 2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
35. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
36. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
37. У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
38. Законом України «Про прокуратуру» забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
39. 19 вересня 2019 року прийнято Закон №113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
40. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
41. Згідно з пунктом 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.