ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 640/25836/20
адміністративне провадження № К/9901/40867/21, К/9901/41747/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркін С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта»
до Долинської міської ради Івано-Франківської області
про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційними скаргами Долинської міської ради Івано-Франківської області та Публічного акціонерного товариства «Укрнафта»
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Парінова А.Б., Беспалова О.О., Ключковича В.Ю. від 29 вересня 2021 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2020 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (далі - ПАТ «Укрнафта», позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Долинської міської ради Івано-Франківської області (далі - Долинська МР, відповідач), в якому просить:
- визнати протиправною відмову Долинської МР у наданні ПАТ «Укрнафта» згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002;
- зобов`язати Долинську МР прийняти на пленарному засіданні рішення, яким надати ПАТ «Укрнафта» згоду на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 за цільовим призначенням - 11.01 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, для подальшого одержання у користування земельної ділянки орієнтовною площею 22,4647 га, за цільовим призначенням - 11.01 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відмова відповідача у наданні згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 є протиправною, оскільки ні в листі, ні у витязі з протоколу пленарного засідання одинадцятої сесії міської ради від 24.12.2019, ні в результатах голосування, не міститься жодного обґрунтування, на підставі якого відповідачем відмовлено позивачу у наданні згоди на розробку технічної документації із землеустрою. За наведених обставин вважає, що незаконність оскаржуваної відмови є підставою для зобов`язання відповідача надати позивачу згоду на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу даної земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що проєкти рішень готуються лише з варіантом позитивного вирішення питання. У той же час, рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість депутатів від загального складу Ради та викладається у формі окремого документу.
Судом першої інстанції також зазначено, що проєкт рішення, який не отримав необхідної кількості голосів на свою підтримку, вважається відхиленим та не викладається у формі окремого документу про відмову в задоволенні відповідної вимоги, заяви чи клопотання, а такий результат фіксується у протоколі пленарного засідання Ради.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року апеляційну скаргу ПАТ «Укрнафта» задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року скасовано та прийнято нове рішення, яким адміністративний позов задоволено частково: визнати протиправною бездіяльність Долинської МР щодо неприйняття рішення за результатом розгляду клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01/02-1092 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на обробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Долинської МР об`єднаної територіальної громади сьомого скликання, затверджено рішенням міської ради від 31 липня 2019 року № 16-2/2019; зобов`язано Долинську МР повторно розглянути клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01/02-1092 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на обробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 з урахуванням правової оцінки наданої апеляційним судом у цій постанові.
6. Ухвалюючи рішення про часткове задоволення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок включає згоду власника земельної ділянки, яким в межах спірних правовідносин є Долинська МР. Відповідна згода надається у формі рішення, яке приймається на пленарному засіданні сесії Ради після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради шляхом відкритого поіменного голосування. Водночас, рішення, що не одержали потрібної кількості голосів, відхиляються чи повертаються на доопрацювання.
7. З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що неприйняття відповідачем жодного рішення у порядку, передбаченому статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за клопотанням позивача про надання згоди на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, свідчить про недотримання Долинською МР вимог чинного законодавства та порушення законних прав, свобод та інтересів позивача.
8. Разом з цим, щодо вимог позивача зобов`язати Долинську МР прийняти на пленарному засіданні рішення, яким надати ПАТ «Укрнафта» згоду на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002, колегія суддів зазначила, що повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є дискреційними. З огляду на зазначене та враховуючи, що відповідачем, за результатом розгляду клопотання позивача, жодного рішення, станом час розгляду даної справи, взагалі не прийнято, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що вказані позовні вимоги є передчасними та зобов`язав Долинську МР повторно розглянути заяву позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Долинська МР та ПАТ «Укрнафта» звернулися із касаційними скаргами до Верховного Суду. Долинська МР у касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року. ПАТ «Укрнафта» у касаційній скарзі просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову повністю.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі Долинська МР зазначає, що спір між тими ж сторонами та щодо того ж предмету спору вже вирішувався у справі № 300/178/20. Скаржник стверджує, що у справі № 300/178/20 так само, як і у справі, що розглядається, предметом позову ПАТ «Укрнафта» до Долинської МР було визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення по розгляду клопотання ПАТ «Укрнафта» № 01/01/11/07/01/01-01/02-1092 від 28 листопада 2019 року про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 та зобов`язання відповідача прийняти на пленарному засіданні рішення щодо розгляду даного клопотання.
11. Долинська МР наголошує, що у справі № 300/178/20 судовим рішенням, що набрало законної сили, відмовлено у задоволені позову ПАТ «Укрнафта» повністю. Скаржник також зазначає, що Верховний Суд у постанові від 9 грудня 2020 року у справі № 300/178/20 залишив без задоволення касаційну скаргу ПАТ «Укрнафта» та залишив у силі постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року, якою у позові було відмовлено. Долинська МР зазначає, що Верховний Суд у вищезазначеній постанові дійшов висновку, що законодавством України не передбачено обов`язку уповноваженого органу у разі не надання згоди власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем, яке врегульовується статтею 79-1 Земельного кодексу України та статтею 56 Закону України «Про землеустрій», викладати її окремим документом про відмову у наданні згоди власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем та наводити відповідні мотиви такого рішення. Крім того, повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є дискреційним.
12. З огляду на вищезазначене, Долинська МР зазначає, що у цій справі висновки, викладені в оскаржуваній постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, не відповідають висновкам, викладеним у постанові Верховного Суду від 9 грудня 2020 року у справі № 300/178/20, а залишення у силі оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції призведе до існування двох протилежних судових рішень щодо одного і того ж предмету спору та між тими ж самими сторонами, що не відповідає принципу юридичної визначеності.
13. У касаційній скарзі ПАТ «Укрнафта» зазначає, що в оскаржуваній постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року суд неправильно застосував положення частини першої статті 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), частини першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв`язку з чим, як стверджує скаржник, суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків щодо наявності у відповідача права відмовляти у наданні згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки без жодного обґрунтування такої відмови.
14. ПАТ «Укрнафта» вказує також на те, що судом апеляційної інстанції під час розгляду справи помилково не враховано правові позиції Верховного Суду, які містяться у постановах від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а та від 19 серпня 2021 року у справі № 509/396/17 про те, що рішення органу місцевого самоврядування не може уважатися обґрунтованим, добросовісним і законним, оскільки належних мотивів та причин такої відмови у вказаному рішенні не наведено.
15. Від представника ПАТ «Укрнафта» надійшов відзив на касаційну Долинської МР, в якому міститься посилання на правові позиції Верховного Суду, які, на думку позивача, свідчать про протиправність бездіяльності Долинської МР та необхідність зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання позивачу дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки. Зокрема, ПАТ «Укрнафта» посилається на постанови Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 607/14165/17, від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, від 15 серпня 2019 року у справі № 0440/5781/18 та від 3 листопада 2020 року у справі № 300/53/20. На цій підставі, представник ПАТ «Укрнафта» просить врахувати вказані правові позиції Верховного Суду, відмовити у задоволені касаційної скарги Долинської МР та задовольнити касаційну скаргу позивача.
16. Від представника Долинської МР надійшли письмові пояснення до касаційної скарги, в яких просить суд касаційної інстанції врахувати, що завірена копія постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року, отримана відповідачем, відрізняється від тієї, що розміщена у Єдиному державному реєстрі судових рішень (далі - ЄДРСР), зокрема, у резолютивній частині копії зазначено про зобов`язання відповідача прийняти на пленарному засіданні рішення про надання згоди на обробку технічної документації, у той час, як у резолютивній частині рішення суду апеляційної інстанції, розміщеного в ЄДРСР зазначено про зобов`язання Долинської МР повторно розглянути клопотання позивача.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. Касаційні скарги подано до суду 10 та 16 листопада 2021 року.
18. Ухвалами Верховного Суду від 18 листопада 2021 року та від 7 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 640/25836/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзивів на касаційні скарги Долинської МР та ПАТ «Укрнафта».
19. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що 28 листопада 2019 року ПАТ «Укрнафта» звернулось до Долинської МР з клопотанням № 01/01/11/07/01/01-01/02-1092 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки площею 53,1685 га, кадастровий номер 2622010100:01:029:0002 за цільовим призначенням 11.01 - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами, для подальшого одержання у користування земельної ділянки орієнтовною площею 22,4647 га.
21. До вказаного клопотання позивачем додано графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, копії договору оренди від 1 липня 2005 року № 2/4-1/78-ОР/918/05-ОР, додаткової угоди № 1, протоколу розбіжностей до додаткової угоди № 1, витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку кадастровий номер 2622010100:01:029:0002.
22. Відповідно до витягу з протоколу пленарного засідання одинадцятої сесії міської ради від 24 грудня 2019 року та поіменного голосування встановлено результати голосування з даного питання: за - 4, проти - 9, утрималися -10, відсутні - 12.
23. Листом від 26 грудня 2019 року № 178018 Долинська МР повідомила позивача, що питання про надання згоди на поділ земельних ділянок 47,0733 га, 53,1685 га, 21,0715 га та 29,3876 га, для обслуговування свердловин, були винесені на розгляд 11 сесії міської ради 24 грудня 2019 року, однак при голосуванні вони не отримали необхідної кількості голосів для прийняття рішення по задоволенню клопотань.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2021 року не відповідають, а викладені у касаційних скаргах доводи скаржників є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. У касаційній скарзі представник Долинської МР зауважив, що спір між тими ж сторонами щодо того ж предмету вже розглядався у справі № 300/178/20, та оскільки у наведеній справі є рішення суду, що набрало законної сили, зокрема, постанова Верховного Суду від 9 грудня 2020 року, якою залишено без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року, існування двох протилежних судових рішень в одних і тих самих спірних правовідносинах суперечить принципу юридичної визначеності.
32. Перевіряючи у цій частині доводи касаційної скарги Долинської МР, колегія суддів зазначає наступне.
33. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
34. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.