ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 червня 2022 року
м. Київ
справа № 280/5928/19
провадження № К/9901/30907/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю « 7 днів «Запоріжжя»
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року (суддя Конишева О.В.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року (головуючий суддя Чепурнов Д.В., судді Мельник В.В., Сафронова С.В.)
у справі №280/5928/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «7 днів «Запоріжжя»
до Запорізької міської ради
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області та Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М.Білоконя
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю « 7 днів «Запоріжжя» звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Запорізької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області та Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" імені Ю.М. Білоконя, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 30 червня 2015 року №7 "Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя" (далі - Рішення №7).
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями Товариство з обмеженою відповідальністю «7 днів «Запоріжжя» звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 квітня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі рішення Запорізької міської ради від 25 лютого 2013 року № 26 «Про затвердження Програми розвитку земельних відносин у місті Запоріжжя на 2013 рік» Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради видано завдання ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя (далі - ДП УДНДІ «Дніпромісто») на надання послуг з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя (код за ДК 016:2010 74.90.2 Послуги професійні, технічні та комерційні, інші, н.в.і.у). З зазначеного завдання вбачається, що воно є додатком № 3 до договору від 09 вересня 2013 року № 591-07-2013.
6. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста була виконана ДП УДНДІ «Дніпромісто» у 2013 році.
7. 29 травня 2014 року на замовлення ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя Державне агентство земельних ресурсів України надало висновок державної експертизи землевпорядної документації №575-14, згідно з яким технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя повертається на доопрацювання. Також на висновку міститься штамп із написом «Зауваження враховані» та печатка, з підписом без зазначення прізвища та посади особи.
8. 30 червня 2015 року Запорізькою міською радою прийнято Рішення № 7, яким затверджено вищезазначену технічну документацію, схему основних агровиробничих груп ґрунтів згідно з матеріалами технічної документації, затверджено базову вартість одного квадратного метра земель міста Запоріжжя станом на 01 січня 2013 року, економіко-планувальне зонування території міста Запоріжжя, значення коефіцієнтів місце розташування Км2, значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3, введено в дію нормативну грошову оцінку земель міста з 01 січня 2016 року.
9. 29 серпня 2018 року Запорізькою міською радою прийнято рішення №59/78 «Про надання Товариству з обмеженою відповідальністю « 7 днів Запоріжжя» у користування на умовах оренди земельної ділянки по пр. Соборному, 202 для розташування готельного комплексу».
10. Пунктом 3 зазначеного рішення договір оренди землі від 08 червня 2010 року №041026101593 між сторонами розірвано.
11. Пунктом 5.1 рішення від 29 серпня 2018 року № 59/78 зобов`язано позивача після прийняття даного рішення у чотиримісячний термін отримати витяг щодо нормативної грошової оцінки земель, укласти з Запорізькою міською радою договір оренди землі, подати його на державну реєстрацію, одержати в установленому законодавством порядку.
12. 09 серпня 2019 року позивачем отримано витяг № 2671/207-19 із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.
13. Незгода позивача з Рішенням №7 в частині обрахунку базової вартості 1 кв.м землі та коефіцієнтів Км2, Км3 стала підставою для звернення до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Рішення №7 прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Суди вважали, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, орендарів земельних ділянок, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки рішення не персоніфікує коло суб`єктів, на які поширюється його дія) та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання. Натомість сама по собі технічна документація не розроблялася Запорізькою міською радою, як регуляторним органом, а тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
16. Суди відхилили численні доводи позивача, зробивши, зокрема, такі висновки:
- щодо інформації про площу міста Запоріжжя, яка міститься у рішенні Запорізької міської ради від 06 грудня 2006 року № 53 (34516,6917 га), яким затверджено проект землеустрою щодо зміни меж м. Запоріжжя, суди зазначили, що оскільки Верховною Радою України будь-яких рішень про затвердження межі міста Запоріжжя у розмірі 34516,6917 га не приймалося, це рішення не є підставою для визначення меж міста;
- при проведенні нормативної грошової оцінки забудованих територій оцінюється місцезнаходження населеного пункту у загальнодержавній, регіональній і місцевій системах виробництва і розселення; відносно основних магістральних шляхів місцевого, обласного та міждержавного значення, залізничних станцій. Характеризуються річки, струмки та інші водойми, які розташовані та території населеного пункту, їх назви, місце розташування, характерні особливості, компактність і конфігурація. Проводиться аналіз існуючого використання земель на території населеного пункту по землекористувачах та категоріях земель. Враховуючи, що землі, зайняті відкритими розробками, породними відвалами, шахтами не створюють рентного доходу, вони не беруться до розрахунку при визначенні базової вартості 1 кв.м земель;
- в додатку 2 до Рішення встановлено значення коефіцієнтів впливу локальних факторів КмЗ, зокрема, до земельних ділянок, розташованих в санітарно - захисній зоні від промислових та комунальних підприємств та земельних ділянок, розташованих в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря, застосовується коефіцієнт Км3-0,80;
- висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України про врахування зауважень, засвідчений печаткою установи. За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що цей напис узгоджується з пунктом 3.5.9. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року №391 і є свідченням того, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя погоджена органом, повноважним на проведення державної експертизи землевпорядної документації.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
17. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи. Зокрема, позивач посилається на такі порушення при розгляді справи:
- технічна документація, яка також є невід`ємною частиною оскаржуваного рішення опублікована не була, що підтверджує порушення імперативних приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» з боку відповідача. Крім того, як вбачається з наведених вище положень Закону, в ньому не міститься застережень, що має бути опубліковано виключно проект акту, оскільки очевидним є те, що затверджені ним документи та додатки є його невід`ємними частинами та мають бути повністю опубліковані;
- судами першої та апеляційної інстанцій належним чином не перевірено на підставі належних доказів, яка саме площа міста мала бути взята за основу під час розробки Технічної документації та не обґрунтовано ані в рішенні, ані в постанові, що взята за основу площа міста 33 150, 89 га на підставі рішення Запорізької міської ради від 25 лютого 2013 року є належною, а площа, вказана в рішенні відповідача від 06 грудня 2006 року не є дійсною;
- судами обох інстанцій проігноровано обов`язковість та імперативність приписів Стандарту Державного комітету України із земельних ресурсів «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів»;
- висновки судів про те, що в Технічній документації відсутні арифметичні помилки, а площа міста Запоріжжя використана під час визначення середньої вартості одного квадратного метра земель міста є правильною не ґрунтуються на дійсних обставинах справи, фактично, під час розрахунку середньої вартості 1 м2 земель міста Запоріжжя використані незрозумілі та суперечливі дані, а також відбулося значне завищення базової вартості одного квадратного метра земель міста, внаслідок зменшення площі території, взятої за основу під час здійснення такого розрахунку, що явно свідчить про незаконність прийнятого відповідачем рішення;
- всупереч вимогам чинного законодавства України, під час формування значення коефіцієнту КмЗ не враховано один з локальних факторів з категорії санітарно-гігієнічних факторів, а саме: «земельна ділянка розташована в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря»;
- судами обох інстанцій не надано жодної оцінки тому факту, що попереднім рішенням Запорізької міської ради від 03 березня 2008 року № 79 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя» такий понижуючий рентоутворювальний санітарно-гігієнічний локальний фактор «земельна ділянка розташована в зоні обмеження забудови за ступенем забруднення атмосферного повітря» було враховано та визначено коефіцієнт - 0.80;
- судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваному рішенні та постанові також зроблено неправомірний висновок про те, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя начебто пройшла державну експертизу, оскільки, Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України про врахування зауважень, засвідчений печаткою установи, що, на думку суду, узгоджується з пунктом 3.5.9 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації. Заявник касаційної інстанції, всупереч висновків судів обох інстанцій, вважає, що наявність штампу «зауваження враховані» не підтверджує належного врахування зауважень, оскільки такий запис про врахування зауважень не відповідає вимогам Методики, оскільки його не посвідчено керівником експертного підрозділу або керівником підпорядкованого територіального органу земельних ресурсів, на якого покладено контроль за усуненням зауважень державної експертизи.
18. У відзиві на касаційну скаргу Запорізька міська рада погоджується з судами попередніх інстанцій, а також стверджує, що при прийнятті оскаржуваного рішення у повній мірі дотримала вимоги чинного законодавства щодо порядку та процедури прийняття регуляторного акта. Також відповідач наголошує, що Верховною Радою України будь-яких рішень про затвердження межі міста Запоріжжя у розмірі 34516,6917 га не приймалося. Під час виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя було взято за основу фактичну площу міста у розмірі 33150,89 га.
19. Запорізька міська рада зазначає, що ключовим моментом у розрізі різного зазначення в Технічній документації площ території міста Запоріжжя - 29391,45га та 33150,89га, та, як наслідок, посилання позивача на суперечливі дані в частині визначення середньої вартості одного квадратного метра міста (Додаток Г, таблиця 2) є те, що базовою інформацією для обчислення витрат на освоєння та облаштування в розрахунку на 1 кв.м. є оціночна територія, яка дорівнює площі забудованої території населеного пункту (Таблиця 2 та Додаток Г до Стандарту Держкомзему СОУ ДКЗР 0032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», затвердженого наказом Держкомзему від 24 червня 2009 року №335 та зареєстрованого Державним підприємством «Український науково - дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» від 10 вересня 2009 року за №32595752/1927), а вихідними даними площі населеного пункту при розрахунках середньої (базової) вартості є Державна статистична звітність (форма 6-зем).
Доводи позивача про те, що в розрахунок локального коефіцієнту КмЗ щодо орендованої ним земельної ділянки слід додатково включити неврахований локальний фактор, є неправомірними, оскільки це призведе до подвійного застосування понижуючого рентоутворюючого санітарно-гігієнічного локального фактору, тобто призведе до пониження розміру орендної плати, внаслідок чого бюджет міста буде недотримувати значну кількість коштів.
20. Щодо державної експертизи землевпорядної документації відповідач стверджує, що Висновок державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 року №575-14 містить напис Державного агентства земельних ресурсів України, згідно якого зауваження враховані, засвідчений печаткою установи. Зазначені дії виконані у відповідності з пунктом 3.5.9. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації. Жодних додаткових висновків отримувати не потрібно.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
22. Відповідно до частини 3 статті 201 Земельного кодексу України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
23. Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
24. Частинами 1, 2, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
25. У частині 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
26. Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
27. Верховний Суд неодноразово викладав позицію щодо застосування норм права, зокрема, Законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні"; "Про оцінку земель"; "Про землеустрій", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; Земельного кодексу України, й стверджував про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці, викладених, у тому числі, у формі ухвал, до нормативно - правових актів регуляторного характеру (постанови Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року у справі №522/7868/13, від 27 листопада 2018 року у справі №826/2507/18, від 17 грудня 2019 року у справі №1940/1662/18, від 29 квітня 2020 року у справі №161/6580/16-а, від 10 квітня 2020 року у справі №615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а від 10 червня 2021 року у справі №823/902/17).
28. Процедура прийняття або внесення змін до регуляторного акта, визначається, зокрема, статтями 9, 33, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: проведення розробником проєкту регуляторного акта аналізу його регуляторного впливу; оприлюднення розробником проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; розгляд розробником зауважень та пропозицій щодо проєкту регуляторного акту, що надійшли під час його оприлюднення протягом визначеного строку; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради експертного висновку щодо регуляторного впливу проєкту регуляторного акта; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради висновку про відповідність проєкту регуляторного акту вимогам статей 6 та 8 Закону.
29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в газеті «Запорозька Січ» від 24 червня 2014 року №130 (5589), було опубліковано проект рішення «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя», пояснювальну записку до нього і аналіз регуляторного впливу рішення. Оскаржуване Рішення №7 разом з додатками було опубліковано в газеті «Запорозька Січ» 14 липня 2015 року №121 (5847).
30. Позивач стверджує, що відповідач опублікував тільки проєкт оскаржуваного рішення і не опублікував технічну документацію до проєкту.
31. Суди попередніх інстанцій відхилили такі доводи позивача, посилаючись на те, що на підставі положень статті 20 Закону України «Про оцінку земель», за результатами нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація із землеустрою, відповідно до вимог Закону України «Про землеустрій».
Статтею 7 Закону України «Про оцінку земель» розробниками технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок є особи, які згідно із Законом України «Про землеустрій» мають право на здійснення діяльності у сфері землеустрою.
Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями (стаття 20 Закону України «Про оцінку земель»).
Стандартом СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель. Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» передбачені три складові технічної документації з нормативної грошової оцінки земель сільських населених пунктів: пояснювальна записка, графічні матеріали, додатки.
32. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя була виконана Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя у відповідності до зазначеного Стандарту.
33. Відповідач зазначав, що технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя не була опублікована у зв`язку з тим, що вона виготовлена для службового користування.
34. У зв`язку з накладенням розробником документації грифу «Для службового користування», вона відносилась до інформації з обмеженим доступом, що виключало можливість її оприлюднення до зняття розробником згаданого грифу.
35. Виходячи з наведених вище норм законодавства органи місцевого самоврядування виступають лише замовниками робіт з нормативної грошової оцінки земельних ділянок та на пленарних засіданнях лише затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки землі, розроблену у відповідності до вимог чинного законодавства.
36. З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції, що сама по собі технічна документація не розроблялася Запорізькою міською радою як регуляторним органом, а тому технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», як на тому наполягає позивач. Своєю чергою, накладення розробником документації грифу «Для службового користування» не давало можливості міській раді опублікувати проєкт технічної документації.